摘 要：中国特色社会主义步入新时代，适逢世界面临百年未有之大变局，使新时代中国经济外交面临的内外局势发生深广变化，机遇前所未有，挑战空前严峻。世界百年变局主要从新兴市场与发展中国家整体快速崛起、大国实力对比关系发生显著变化、全球治理体系亟待全面变革、区域合作格局正在加速调整等四大层面，促使新时代的中国经济外交必须坚持发展中国家身份定位，发挥发展中大国引领作用，拓展发展中世界合作空间；必须处理好大国特色与中国特色之间的关系，均衡发展大国经济外交，全力应对中美经贸冲突；必须实现从被动顺应到主动引领的身份转换，坚持共商共建共享的全球治理观，为全球治理体系全面变革作出贡献；必须顺应区域合作格局加速调整趋势，引领东亚在创造经济增长奇迹的基础之上，再创区域合作奇迹。
步入新时代的中国经济外交面临的国际局势越来越复杂，形势越来越严峻。特别是特朗普政府挑起的中美经贸冲突刚刚达成第一阶段协议，新冠肺炎疫情又接踵而至，美国借疫情进一步强化了对中国的打压和遏制，包括诱使甚至逼迫其盟友一道“切割”与中国的经济联系。后疫情时代的国际局势如何演进，更充满多角度、多层面的不稳定性和不确定性。如何准确评估和有效把控越来越复杂多变的国际局势,并在此基础上采取切实可行的战略应对，成为新时代中国经济外交面临的重大课题。
习近平在2017年底召开的驻外使节工作会议上指出，“中国特色社会主义进入了新时代。做好新时代外交工作，首先要深刻领会党的十九大精神，正确认识当今时代潮流和国际大势。放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。新世纪以来一大批新兴市场国家和发展中国家快速发展，世界多极化加速发展，国际格局日趋均衡，国际潮流大势不可逆转。”经济外交是中国外交大局越来越重要的组成部分，“做好新时代外交工作”，自然也应包括做好新时代经济外交工作，从而也必须 “正确认识当今时代潮流和国际大势”，必须正确认识世界面临的 “百年未有之大变局”。
关于世界面临的“百年未有之大变局”及其总体态势与主要趋向，各界迄今尚未完全达成共识，但在新兴市场与发展中国家整体快速崛起、大国实力对比关系发生显著变化、全球治理体系亟待全面变革以及区域合作格局正在加速调整等四大层面，看法似应基本一致。本文即拟从这四大层面展开讨论，重点分析世界百年变局对新时代中国经济外交产生何种影响，提出何种要求，以及新时代中国经济外交如何顺势而为、因势利导、乘势而上。不当之处，恳请学界批评指正。
一、体现新兴市场国家群体崛起
习近平在谈到世界面临百年未有之大变局时，首先指出的是“新世纪以来一大批新兴市场国家和发展中国家快速发展”。2019年9月国务院新闻办发布的 《新时代的中国与世界》白皮书也明确指出，“百年未有之大变局的最大变化,就是以中国为代表的新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，从根本上改变了国际力量对比。” 那么，新兴市场与发展中国家群体崛起的实际态势如何? 对新时代中国经济外交的影响怎样? 如何应对? 这些应是首先探讨的议题。
(一)增长优势促成地位快速攀升
迄今为止的世界，始终是由西方发达国家主导的。西方发达国家不仅在总量或规模上构成世界经济的主体,更重要的是还制定和主导了世界经济的基本运行规则。与之相对应,广大新兴市场和发展中国家只能处于从属或“边缘”地位,甚至在不平等、不合理的国际经济秩序中,还不得不遭受剥削或向“中心”国家的“价值转移”。在此背景下,新兴市场与发展中国家只能在夹缝中求生存、谋发展,很难彻底摆脱其“依附”身份,扭转其“边缘”地位。但在20世纪90年代开启的新一轮经济全球化进程中,一大批新兴市场与发展中国家抓住百年未见之大机遇,积极参与和利用国际分工推动自身发展,开启了整体快速崛起的历史进程。进入新世纪后,这一进程进一步提速,崛起势头更趋迅猛。如表-1所示,1990—2019年,发达国家经济总量由183452亿美元增至517438亿美元,仅增长1.82倍,而新兴市场和发展中国家则由51761亿美元增至348551亿美元,增长达5.73倍。相当于发达国家增长幅度的3.15倍。结果自然是新兴市场和发展中国家占全球经济总量的比重快速提升,2000年为20.9%,2019年已达40.2%,在不到20年间翻了一倍。如按购买力平价(ppp)计算,新兴市场与发展中国家在全球经济总量中所占的比重,1990年为36.7%,2000年升至43.2%,2008年首次超过发达国家占比,达到51.3%,2019年更升至59.7%,而发达国家所占比重在2019年已降至40.3%。国际货币基金组织(imf)的数据还显示,在21世纪头19年间,新兴市场和发展中国家对全球经济增长的贡献率同样也翻了一倍,由30%左右升至60%左右。受此影响,新兴市场与发展中国家在全球贸易、国际投资以及世界经济运行的其他重要层面,其地位和影响也在快速提升。
(二)新兴大国发挥关键引领作用
在新兴市场与发展中国家的庞大群体中,大国因其实力和地位更具影响力,在整体崛起的进程中发挥了关键的引领和主导作用。因此,新兴市场与发展中国家的整体快速崛起,也突出表现为新兴大国实力显著增强,地位快速提升。如将金砖五国(brics5)作为新兴大国的代表,与代表西方发达国家的g7进行比较,可清楚看出新兴大国经济实力快速增强与全球地位快速提升的显著态势。如表-2所示,从2000年到2019年,金砖五国的gdp总量由27615亿美元增至209195亿美元,增长6.57倍,g7的gdp总量由219960亿美元增至396275亿美元,仅增长80.16%,新兴市场大国的增长幅度是g7的8.21倍。同期,金砖五国占全球gdp总量的比重也由8.16%升至24.16%,上升16个百分点,而g7所占比重则由64.96%降至45.76%,下降19.2个百分点。金砖五国相当于g7的比重,由2000年的12.56%升至2019年的52.79%,不到20年间上升了40.23个百分点。
(三)坚持发展中国家的身份定位
新兴市场与发展中国家整体性快速崛起,构成了世界百年大变局中的最重要变化,新时代的中国经济外交必须顺应和体现这一重大变化。为此,首先要努力坚持作为发展中国家的身份定位。坚持发展中国家身份,团结广大发展中国家共同参与国际事务,代表广大发展中国家说话,享受发展中国家的应有权益,曾为新中国外交的全面展开和不断突破发挥了重要作用。1971年恢复在联合国的合法席位无疑是新中国外交的重大突破,而毛泽东认为是发展中国家把中国“抬”进去的。2001年加入世界贸易组织(wto)是新中国外交的又一重大突破,而能以发展中国家身份加入,对此后很长时期确保国内市场与产业的稳定,无疑也发挥了重要作用。伴随新兴市场与发展中国家的整体性快速崛起,坚持发展中国家的身份定位,继续成为广大发展中国家的一员,与广大新兴市场和发展中国家一道参与国际事务,在中国经济外交布局中的地位还应进一步提升。但在这方面却面临着新的问题甚至挑战。步入新时代后,伴随经济实力与国际地位快速提升,人均收入水平显著提高,中国能否继续坚持发展中国家身份定位,享受作为发展中国家在主要国际事务、全球治理体系和重要国际组织中的应有待遇,包括援助授受、贷款条件、关税标准、环保义务等,越来越成为中国经济外交面临的重大课题。国际社会不再承认中国是发展中国家、要求中国从发展中国家“毕业”的势力越来越大,越来越难以应对。2020年2月10日,美国贸易代表办公室已通过修改其《反补贴法》,取消了中国等新兴经济体的发展中国家身份。未来此类事情还会不断发生,我们必须做好充分准备。
为此,需要做好的工作很多。一是秉持正确义利观,与广大发展中国家建立更加密切、广泛的伙伴关系,争取在重要国际事务和国际组织中得到广大发展中国家更多支持。二是积极参与重要国际组织的成员分类标准制定,推动其更多考虑中国的建议和方案,提请有关方面更多考虑中国的特殊情况,如经济总量快速增大而人均水平依然很低、平均收入快速提升但内部差距极其悬殊等。李克强总理在2020年“两会”记者会上讲,“中国是一个人口众多的发展中国家,我们人均年收入是3万元人民币,但是有6亿人每个月的收入也就1000元”,此话之所以受到广泛关注,原因和背景就在于此。三是在重要国际事务和国际组织中,尽量站在发展中国家的立场确定自身权益,提出自身诉求,始终清醒地认识到,“在国际经济和金融的核心权力体系中,我国与其他发展中国家一样,均属被挤压和边缘化的对象。在国际秩序重塑过程中,我国与发展中国家一同被美西方视为‘非我族类',被排除在游戏规则圈外。近年来,我国的国际境遇虽有改善,但并未进入国际权力体系的核心圈,仍与广大发展中国家一样有着相同的诉求目标和艰巨的奋斗进程。”
(四)发挥发展中大国的引领作用
新兴市场与发展中国家整体快速崛起,在很大程度上是由中国带动和引领的。未来新兴市场与发展中国家能否继续保持这一势头,发展趋势与前景如何,在很大程度上也要靠中国来带动和引领。2000—2019年,新兴市场与发展中国家的经济总量增长了4.9倍,而中国则增长了10.6倍,是整体平均增幅的2.4倍。同期新兴市场与发展中国家占全球经济总量比重提升19.3个百分点,其中有12.7个百分点是由中国贡献的,贡献率高达65.8%,中国在新兴市场与发展中国家经济总量中占比也由17.2%提升至40.6%。据此,在“中国是发展中国家的身份定位”之上,还必须坚持“中国是最大的发展中国家”这一同样重要的身份定位。因此,新时代的中国不仅要与广大发展中国家站在一起,还必须站到广大新兴市场与发展中国家的前列,担当大国责任,代表广大新兴市场与发展中国家说话。这也成为新时代中国经济外交的重要使命和义务。
伴随新兴市场与发展中国家的整体快速崛起,其在全球治理体系中的权益理应得到体现,诉求理应得到满足,在重要国际机构和国际组织中的代表性与话语权需要相应增大。新时代的中国经济外交必须坚持发挥发展中大国的引领作用,努力团结广大新兴市场和发展中国家,争取提升在全球治理体系与重要国际机构中的代表性与话语权。对此,中国决策层早已形成明确共识。在2014年11月的中央外事工作会议上,习近平即明确要求,“要切实推进多边外交,推动国际体系和全球治理改革,增加我国和广大发展中国家的代表性和话语权。”在翌年9月的联合国发展峰会上,习近平又向国际社会明确宣示:“中国将继续同广大发展中国家站在一起,坚定支持增加发展中国家特别是非洲国家在国际治理体系中的代表性和发言权。中国在联合国的一票永远属于发展中国家。”
充分发挥发展中大国的引领作用,应重点利用好金砖国家与g20两大国际协调机制。在2019年11月14日金砖国家领导人巴西利亚会晤公开会议上,习近平再次强调:“金砖国家应该发挥负责任大国作用,积极倡导共商共建共享的全球治理观,推动全球经济治理体系变革。要坚决反对保护主义,维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制,提升新兴市场国家和发展中国家在国际事务中的发言权和影响力。要推动将发展问题置于全球宏观政策框架核心位置,坚定落实联合国2030年可持续发展议程和应对气候变化《巴黎协定》,实现经济、社会、环境各领域协同发展。”
(五)拓展发展中世界的合作空间
中国传统外交布局始终强调“发展中国家是基础”,将其摆在“四大支柱”之一的重要地位。伴随新兴市场与发展中国家的整体快速崛起,其在中国外交布局中的地位得到进一步提升。新时代中国的经济外交布局应将新兴市场与发展中国家放在更加重要的地位,进一步拓展与发展中世界的经贸合作空间,采取切实举措确保对新兴市场与发展中国家经贸关系的扩展和稳定,巩固和增强发展中国家在中国外交布局中的“基础地位”。为此,新时代中国经济外交首先要贯彻十九大精神,坚持并强化落实正确的义利观。十九大报告明确指出,要“秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家团结合作。……加大对发展中国家特别是最不发达国家援助力度,促进缩小南北发展差距”。其次要充分体现新兴市场与发展中国家在全球经济、贸易、投资中比重和地位快速提升的大趋势,进一步拓展和深化对新兴市场与发展中国家的经贸关系。针对目前美国正诱使甚至逼迫其西方盟友共同“切割”与中国的经济联系,拓展与新兴市场和发展中国家的经贸合作意义更加重要、更加迫切。最后,也是最重要的,要以“一带一路”建设为统领,全力发展与沿线新兴市场与发展中国家的经贸合作。事实上,“一带一路”建设在很大程度上就是以新兴市场与发展中国家为重点展开的。在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上,习近平指出,广大发展中国家加快工业化城镇化、进而实现经济独立和民族振兴正方兴未艾。共建“一带一路”之所以得到广泛支持,反映了各国特别是广大发展中国家对促和平、谋发展的愿望。推进“一带一路”建设工作领导小组办公室在《共建“一带一路”倡议:进展、贡献与展望》中也明确指出,“基础设施投入不足是发展中国家经济发展的瓶颈,加快设施联通建设是共建‘一带一路’的关键领域和核心内容。”
二、反映大国实力对比显著变化
当今世界依然是大国主导的世界,世界百年变局的另一突出表现和重要趋向,是大国实力对比关系正在发生显著变化。新时代的中国经济外交必须充分反映这一变化。
(一)大国实力对比的演变态势
作为世界百年变局的突出表现和重要趋向,大国实力对比关系的显著变化与上述新兴市场与发展中国家的整体快速崛起密切相关。20世纪90年代以来,在新兴市场与发展中国家整体崛起的进程中,中国始终位居前列,发挥着支撑、引领和示范作用,成为这一崛起势头最为强劲的典范,也引发了世界大国经济实力和综合国力对比关系的显著变化。进入新世纪后,这一态势更加显著,影响更加深广,尤其是世界前三大经济体美国、中国和日本的经济实力对比发生了急剧变化。如表-3所示,进入新世纪的头19年间,中国gdp总量增长了10.6倍,而美国仅增长1.1倍,日本几乎没有明显变化。中国在全球经济总量中所占比重由2000年的3.6%升至2019年的16.3%,19年间提高了12.7个百分点;而美国所占比重则由30.3%降至24.8%,下降了5.5个百分点;日本更由14.4%降至6.0%,下降达8.4个百分点。2000年,中国相当于美国经济总量的11.8%,2019年急剧攀升至66%。2000年,中国相当于日本经济总量的24.9%,到2010年即超过日本,2019年更升至日本的2.7倍。由于抗疫复产效果差异巨大,2020年中美日经济实力对比变化更加明显。据imf 2020年10月最新预测,中国gdp增长率虽也降至1.9%,而美国和日本将分别出现4.3%和5.3%的负增长,据此推算,2020年中国gdp将达到美国的71.5%和日本的2.95倍。概而言之,世界前三大经济体实力对比关系演变的基本态势是,中国经济实力快速增强,越来越接近美国,而把日本甩得越来越远。中国现已成为全球第一大货物贸易国、第一大外汇储备国、第一大工业制造国,以及最大的引进外资和对外投资大国。
(二)中国经济外交的大国特色
大国实力对比关系如此显著的变化,促使步入新时代的中国经济外交必然越来越体现“大国特色”:一是能力空前增强。伴随经济实力、综合国力尤其是战略资源日趋雄厚,中国的国际地位和影响力、话语权快速提升,经济外交可以获得空前广阔的施展空间,从双边、区域、多边等多个层面,以及贸易、投资、援助等多个领域,为开放型中国和世界经济的发展和稳定,为构建新型国际关系和人类命运共同体提供更加坚实的支撑、更加强劲的动力。二是责任空前增大。大国必然要有与其实力和地位相称的大国担当,国际社会也必然对大国提出更高的要求和期望,必然要求其提供更多的国际公共产品,对全球治理体系改革和完善作出更大贡献,在经济合作、发展援助、环境保护等方面承担更大责任。三是压力空前加重。作为实力快速增强、地位显著提升的新兴大国,必然要面对来自传统大国的战略竞争/遏制压力,这一压力首先来自美国。如何化解来自美国的战略竞争/遏制压力,应对目前的中美经贸冲突和美国操纵的经济“切割”或“脱钩”风险,这是新时代的中国经济外交面临的最大压力和挑战,必须集中全力应对。
关于新时代中国经济外交的大国特色,或曰新时代中国推行的大国经济外交,既有研究已取得不少重要成果,比较一致的观点是,大国经济外交不同于一般经济外交,其将首要战略目标确定为“通过影响、修正和制定国际规则来塑造有利于本国的世界秩序”, “大国常常通过经济外交手段来塑造有利于自身的全球经济治理制度和规则体系”, “大国经济外交,是大国以权势转移、塑造世界秩序为首要目标的经济外交,其主要特征是拥有大国实力、大国意愿和大国影响。” 但由此必然面对的一个重要问题是,世界秩序是一体的,而所有大国尤其是传统守成大国与新兴崛起大国都将经济外交的首要战略目标确定为如何将其塑造得对自身更加有利,这必然引发大国之间的战略冲突。新时代的中国要推行大国经济外交,必然也要面对这一重大问题。
(三)大国经济外交的中国特色
大国经济外交的中国特色则可能导致上述战略冲突更加激烈、更难应对。大国经济外交的中国特色,是由大国外交的中国特色或中国特色大国外交的本质特性决定的。关于大国外交的中国特色,学界已有深入研究和系统表述,涉及视角和层面极为宽泛。其最本质的特征是“社会主义制度”和“中国共产党领导”。中央外办主任杨洁篪在阐述习近平外交思想时明确指出,“习近平外交思想以‘十个坚持'为总体框架和核心要义……深刻揭示了新时代中国特色大国外交的本质要求、内在规律和前进方向。一是坚持以维护党中央权威为统领加强党对对外工作的集中统一领导……四是坚持以中国特色社会主义为根本增强战略自信。”外交部长王毅说得更加明确:“党的领导是中国外交的灵魂。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,也是新时代中国特色大国外交的根本政治保障。” 学界与政界在关注守成大国与新兴大国之间的战略冲突时,多以二战前后的英美和上世纪80年代的美日为对象。而目前在美国作为守成大国与中国作为新兴大国之间,除了英美和美日之间战略博弈关系的一般特征之外,还存在不同社会制度与意识形态之间的战略竞争。美国特朗普政府更进一步强化了这方面的对立和冲突。近期特朗普政府发布的一系列报告和以国务卿蓬佩奥为代表的主要官员发表的一系列演讲均充分表明,美国对华“接触政策”的主要战略目标,就是要“引导改变”中国的社会主义制度和共产党领导。由此,中美最重要的战略冲突表现为,中方全力坚持大国经济外交的“中国特色”,恰恰是美方要全力改变的,这应该是新时代中国经济外交在全力推进大国经济外交的进程中,所必须面对的最复杂、最严峻、最难调解的问题。
(四)均衡发展大国经济外交
十九大报告明确提出,“推进大国协调和合作,构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架”,自然也包括构建总体稳定、均衡发展的大国经济关系。在来自美国的战略竞争压力愈加沉重的背景下,更需要强化对其他大国的经济外交来予以平衡。为此,新时代的中国经济外交需要重点做好两大层面的工作:一是全力推进金砖国家合作,充实金砖机制的经济内涵,确保金砖国家新开发银行顺利运转并发挥更大作用,推进金砖国家相互间贸易投资及其他层面的合作,在g20及全球治理的其他机制中协调行动。在推进金砖国家经济外交方面,摆在首位的应该是进一步强化和提升中俄战略合作。从目前中俄战略合作的总体格局来看,经贸合作依然存有很大发展空间和余地。直到2019年,对俄贸易占中国外贸的比重仍只有1.99%,与政治安全合作的战略地位极不相称。二是稳定和发展对欧洲大国和日本的经济外交。目前最重要的工作,是如何避免欧洲大国和日本在美国诱使和逼迫下与中国经济“脱钩”。面对特朗普政府的单边主义和美国优先政策,欧洲大国和日本都与中国一样,承受着美国的战略压力,因而具有同样的战略利益。加强与欧洲大国和日本在共同维护多边主义、完善全球治理、推进全球化发展方面的协调合作,应成为新时代中国经济外交的重要选择。而从现实的中国对外贸易投资布局来看,美国之外的其他大国也占据重要地位,保持其稳定发展自然应是新时代中国经济外交的主要方向。
(五)全力应对中美经贸冲突
新一轮中美经贸冲突发端于特朗普政府挑起的对华贸易制裁。之后双方围绕经贸问题开始谈判,历经一系列波折,于2020年初达成第一阶段协议,新冠肺炎疫情又接踵而至,美方借疫情进一步加大了对中国的打压和遏制,不仅要求美国企业撤出中国,还联合甚至逼迫其盟友一道与中国经济“脱钩”。目前中美战略冲突正在波及中国所有“核心利益”领域,包括涉台、涉港、涉疆、涉藏,中美经贸关系也因此遭受严重冲击。按中方统计,2019年在中国外贸总体正增长的同时,对美贸易却急剧下降12.5%,占比也从19.2%降到了16.8%。按美方统计,2019年其自华进口和对华出口也分别减少16.2%和11.3%。由于中美分别为全球第二和第一大经济体,双方战略冲突必然超越双边关系,产生重大的全球和地区影响。如何缓解中美经贸冲突、稳定中美经贸关系,是新时代的中国经济外交必须全力应对的首要课题。
为此,必须着重处理好如下几大关系:一是政治对立与经济互利之间的关系。事实已越来越清楚,经贸失衡只是特朗普政府打压中国的借口,而更深层、更本质的冲突,则集中在新兴社会主义大国与守成资本主义大国之间的战略竞争。政治对立已在弱化经济互利,但经济互利又可能在一定程度上缓解政治对立。因此,正确的选择应该是进一步夯实经济互利的基础,让美国消费者更加青睐中国物美价廉的商品,让美国投资者更加青睐中国日趋完善的营商环境,让美国生产者更加青睐中国快速扩大的市场。二是双边关系与全球治理之间的关系。不论美方是否乐意,中国已是全球第二大经济体,且地位还将进一步提升,美方关注的所有全球性议题离开中国的合作似乎也寸步难行,双方在全球治理层面的相互需要似应成为缓解双方冲突的重要因素。外交部长王毅最近的讲话说得非常到位:“美国不应指望一方面在全世界近乎疯狂地围追堵截中国、毫无底线地造谣污蔑中国、肆无忌惮地干涉中国内政,另一方面又要求中国在双边和全球事务中给予美方理解和支持。” 三是美国独大与多极格局之间的关系。尽管美国仍是全球综合国力最强的第一大国,但世界并非只有美国“一极”。特朗普政府的“美国优先”战略,不仅严重损害中美经贸关系,也遭到全球主要经济体的一致反对。如前文所述,发展稳定均衡的大国经济关系,一方面可以减轻对美国资本、市场和技术的过度依赖,另一方面也可共同对美国的单边主义形成有效牵制。四是中美冲突与东亚合作之间的关系。东亚合作的每一重大进展,都与来自美国的外部冲击有着直接关系,如1997年底东亚“10 3”合作的启动。目前中美冲突同样对东亚造成严重冲击,也正转化为推进东亚合作的动力。而推进东亚合作、拓展在东亚地区的经贸关系,对缓解美国对华经贸制裁造成的危害显然具有重要作用。五是脱钩压力与“一带一路”之间的关系。如前所述,如何应对美国主导的“去中国化”、与中国经济“脱钩”压力,是新时代中国经济外交面临的最大课题。而全力推进“一带一路”建设,一方面可以扩大“一带一路”沿线的经贸关系,填补因“脱钩”而造成的欧美市场空白,另一方面亦可加强与其他重要经济体尤其是日韩和欧洲大国围绕“一带一路”的第三方市场合作。
三、引领全球治理体系全面变革
全面变革和完善全球治理体系,既是世界百年变局的客观需要,也是这一变局的重要变量。在世界百年变局与全球治理变革之间,越来越形成高度互动关系。面对世界百年变局,新时代的中国经济外交必须在全球治理体系的全面变革中发挥更大作用,作出更大贡献。
(一)全球治理赤字日趋严重
在2019年3月26日于巴黎举行的中法全球治理论坛上,习近平明确指出,当今世界面临的最大问题是存在四大赤字,而治理赤字则位列四大赤字之首。他呼吁国际社会要“坚持公正合理,破解治理赤字”,并明确提出了治理赤字的主要表现和应对主张。在国内,习近平也于2015年和2016年两次主持有关全球治理的中央政治局集体学习,并就全球治理体系变革发表了重要讲话。全球治理赤字形成并日趋严重的主要背景,是新一轮全球化的全面展开和快速推进对全球治理提出了更加强烈的需求。而在供给方面,以往承担全球治理主要职能的国际组织和多边机制却深陷困境,越来越难以满足这种需求,产生了越来越“供不应求”的严重赤字。如在经济全球化与全球经济治理层面,进入20世纪90年代后,国际贸易投资规模迅速扩大、领域不断拓展、业态全面创新、程序日趋繁杂,亟待调整、完善和强化全球贸易投资治理体系,而承担全球贸易投资治理主要职责的世界贸易组织却因谈判进展迟缓、重要机制停摆而陷入“前所未有的生存危机”。此外,“全球热点问题此起彼伏、持续不断,气候变化、网络安全、难民危机等非传统安全威胁持续蔓延,保护主义、单边主义抬头”,都是全球治理赤字日趋严重的重要表现。
(二)大国主导全球治理体系
由于不存在真正意义上的“世界政府”,国际公共物品只能由大国及其集团来提供,国际体系与国际秩序只能由大国及其集团来建立和维护。因而上述大国实力对比关系的显著变化,也必然体现在大国在国际公共物品提供、国际体系与国际秩序的建立与维护方面的互动关系上。一战以前,英国长期占据优势地位,因而也主导国际公共物品的提供和国际体系、国际秩序的建立与维护。二战以后,美国取代英国占据绝对优势,从而成为国际公共物品的主要提供者和国际体系、国际秩序的主导者。美国主导建立的战后国际体系和国际秩序,在一定程度上为战后世界经济的稳定和发展提供了必要保障。关贸总协定及后来的wto保障了国际贸易投资关系的相对有序发展,国际货币基金组织则保障了国际金融货币关系的相对稳定运行。但如前文述所,20世纪90年代后,这两大机制都深陷困境,进一步暴露出美国主导国际体系和国际秩序的能力趋于弱化。尤其是特朗普执政之后,更是采取了一系列“退群”行动,显现美国向国际社会提供公共物品的意愿也越来越严重不足。近期蓄意阻挠wto上诉机构运作、在新冠肺炎疫情肆意蔓延的背景下刁难以致退出世界卫生组织,在一定程度上还意味着美国越来越成为现行国际体系和国际秩序的破坏者。
实际上,美国在大国实力对比中优势相对弱化,其在提供国际公共物品和主导国际体系、国际秩序层面能力和意愿的退化,在20世纪70年代初的“尼克松冲击”及后来的第一次石油危机中即已显现出来,因而美国不得不邀请和要求其他西方大国在其主导下共同承担全球治理任务。这成为1975年美国、英国、德国、法国、日本和意大利组成“六国集团”(g6),翌年加拿大加入变为“七国集团”(g7)的主要背景。2008年全球金融危机后发生的重大变化,是新启动的二十国集团(g20)越来越成为最重要的国际经济协调机制和全球多边治理平台,也反映了上述新兴市场与发展中国家的整体快速崛起,国际经济协调与全球多边治理越来越需要新兴市场与发展中大国参与。
(三)从美国主导到中国主张
大国实力对比关系显著变化可以从两大层面来观察:一是大国个体之间的实力对比关系,尤其是全球第一大经济体美国与第二大经济体中国之间的实力对比关系;另一是大国集团之间的实力对比关系,尤其是传统发达大国集团g7与新兴市场大国brics5之间的实力对比关系。而无论从哪个层面观察,中国实力显著增强和地位快速提升都是最重要的变化。因此,在美国主导的全球治理体系陷入困境、其自身也在“退群”甚至“破坏”这一体系时,中国作为快速崛起的新兴大国,理所应当承担起引领全球治理体系变革的重任。这显然也是世界百年变局对新时代的中国经济外交提出的新要求、赋予的新使命。
为有效引领全球治理体系尤其是全球经济治理机制全面变革,新时代的中国经济外交必须从多个重要层面付出努力。一是主动实现身份转换。改革开放之前,中国总体上游离于全球经济治理体系之外,或完全被边缘化。改革开放之后很长时期,中国也只是在被动顺应全球经济治理的既定规则和既有秩序,如1986年提出“复关”申请,之后又变为“入世”请求,始终是在接受国际社会的审查,满足既有国际体系的要求。而在步入新时代之后,中国已经成为全球第二大经济体、第一大货物贸易国和外汇储备国、最大的引进外资和对外投资大国,越来越有必要和可能转换身份,从全球治理体系和国际秩序的被动顺应者,转变为主动参与者和积极引领者。
二是明确理念和原则。十九大已将推动构建人类命运共同体和新型国际关系作为中国外交的最高目标,引领全球治理体系的全面变革也是为了实现这一目标。中国领导人在许多重要国际场合反复强调,必须确立和践行“共商共建共享”的全球治理观。在中法全球治理论坛上,习近平明确指出,“我们要坚持共商共建共享的全球治理观,坚持全球事务由各国人民商量着办,积极推进全球治理规则民主化。我们要继续高举联合国这面多边主义旗帜,充分发挥世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、二十国集团、欧盟等全球和区域多边机制的建设性作用,共同推动构建人类命运共同体。”中国政府或其主管部门也分别就联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等重要全球治理机构的改革提出了明确立场和原则。
三是积极行动,主动引领。其中尤其需要关注的是,通过推动共建“一带一路”,已经并仍将对引领全球治理体系变革作出“中国贡献”。习近平在推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上明确指出,共建“一带一路”不仅是经济合作,而且是完善全球发展模式和全球治理、推进经济全球化健康发展的重要途径。通过推进共建“一带一路”,中国向国际社会积极介绍和传播共商共建共享的全球治理观,主导创办了亚洲基础设施投资银行(aiib)和金砖国家新开发银行(ndb)等多边国际金融机构,进一步充实和完善了全球金融体系,实现了与沿线众多国家发展规划和发展战略的有效对接,成为全球治理体系的有效补充,与相关区域合作机制形成良性互动,使区域治理体系成为全球治理的强力支撑。在总结共建“一带一路”倡议的贡献时,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室明确表示,“一带一路”“为全球治理体系变革提供了中国方案。当今世界面临增长动能不足、治理体系滞后和发展失衡等挑战。共建‘一带一路’体现开放包容、共同发展的鲜明导向,超越社会制度和文化差异,尊重文明多样性,坚持多元文化共存,强调不同经济发展水平国家的优势互补和互利共赢,着力改善发展条件、创造发展机会、增强发展动力、共享发展成果,推动实现全球治理、全球安全、全球发展联动,致力于解决长期以来单一治理成效不彰的困扰。”
四、推动区域合作格局加速调整
区域一体化是经济全球化的重要表现,区域合作机制与多边治理机制一样,都是全球治理体系的重要组成部分。世界百年变局下出现的另一重要变化,是区域合作格局加速调整。新时代的中国经济外交要顺应、引领这一变化。
(一)从多边机制到区域合作
20世纪90年代后,经济全球化对全球经济治理的需求空前增强,而以往承担全球治理主要功能的多边治理机制却深陷困境,在此背景下各种形式的区域合作框架开始蓬勃兴起、快速发展,成为填补多边治理机制失灵造成的治理空白的主要方式。从多边机制到区域合作,是20世纪90年代后全球治理体系演变的重要趋向,也是世界百年变局的重要变量。如图-1所示,向wto申报的区域贸易安排(rta)件数,在1955—1959五年间只有4件,之后虽有增长,直到1985—1989五年间仍只有105件,而进入20世纪90年代后开始快速增加,1990—1994年153件,1995—1999年314件,到2015—2019年更达1506件,每年平均高达300件。
(二)区域合作形成三极格局
在20世纪90年代开始兴起的全球性区域合作浪潮中,不同地区的进展态势呈现重大差距,地位和影响也极不相同,最重要的是欧洲、北美和东亚三大世界经济中心的区域合作框架,从而形成了区域合作全球格局的三足鼎立之势,或所谓区域合作的“三极格局”。这一格局又呈现“欧洲引领—北美跟进—东亚滞后”的基本态势:在欧洲一极,区域合作框架起步最早(1958年)、进展最快、规模最大、层次也最高,欧盟(eu)是全球最具代表性的区域合作框架。在北美一极,20世纪90年代以后,美国开始推动由其主导的区域治理框架。其中最积极也最有成效的是民主党的两任总统:一是克林顿在1992年建成与加拿大的“美加自由贸易区”后,1994年又把墨西哥拉进来,共同建立了北美自由贸易协定(nafta);另一是奥巴马,在其全力主导和推动下,于2016年达成了跨太平洋伙伴关系协议(tpp)。而在东亚一极,区域治理安排直到1997年爆发金融危机后,才以“10 3”(东盟10 中日韩3)方式得以启动,之后开始多元推进,陆续形成“10 1”(东盟与中国、日本、韩国、印度)、“10 2”(东盟与澳大利亚、新西兰)、“10 6”(东盟与中日韩澳新印)、“10 8”(东盟与中日韩澳新印美俄)以及中日韩(3)、澜湄(6)等多层次的区域治理框架。
(三)欧美区域合作遭遇反动
区域治理框架的全面展开、快速推进,在一定程度上满足了多边框架失灵造成的治理空白,为全球治理以及全球贸易投资活动的有序运转发挥了重要作用。然而,这一态势到后来却暴露出越来越严重的问题,以致明显遭遇反动,尤其是在欧洲和北美两个区域。1998年欧元启动和欧洲央行成立,将欧盟框架下的区域治理推到新一轮高峰。但欧元并未能如成员国所愿,在国际货币金融体系中快速提升地位。2011年前后爆发的欧洲主权债务危机,更进一步暴露出包括统一货币在内的欧盟治理体系的内在缺陷和深刻矛盾。近期倍受关注、深陷困境的英国脱欧更是对欧盟框架造成严重冲击。更加严重的是,在欧盟内部,显现脱欧倾向的绝不只有英国一家,在2016年英国举行脱欧公决之后,勒庞在2017年的法国大选中对现任总统马克龙形成了巨大竞争压力,其竞选纲领也带有鲜明的“分裂欧盟”、“法国脱欧”倾向。在北美,特朗普上台对美国主导的两大区域合作框架造成巨大冲击,先是让美国退出tpp,后又把nafta“推倒重来”,逼迫墨西哥和加拿大完全按照美国意愿,重新签署了《美国—墨西哥—加拿大协定》(usmca)。2020年初突如其来的新冠肺炎疫情,更是对欧洲和北美的区域治理框架造成巨大冲击和严峻考验,在区域层面迟迟未做反应,缺乏整体安排,以致完全无所作为,主要成员面对疫情危机各自为阵甚至以邻为壑,进一步暴露出欧美区域治理框架固有的内在矛盾和重大缺陷。
(四)东亚区域合作后来居上
与欧美区域框架的表现形成鲜明对照,后进的东亚区域合作框架却在疫情面前充分显现出“集体的力量”、“组织的力量”。在中国推动下,先是于2020年2月20日召开了“中国—东盟关于新冠肺炎特别外长会”。一个月之后,又发起召开了中日韩关于新冠疫情特别外长会。在此基础上,东盟与中日韩抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议于2020年4月14日正式举行,会议发布了《东盟与中日韩抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议联合声明》,就加强公共卫生合作、携手战胜疫情等达成十八项共识,为疫情肆虐的世界带来希望。
东亚合作具有鲜明的危机驱动特征。每当遭遇重大危机,东亚各方都愿抱团取暖、同舟共济、共同应对,将危机转化为合作动力,力争化危为机。1997年遭遇东亚金融危机时如此,2008年遭遇全球金融危机时亦如此,目前遭遇百年不遇的新冠肺炎疫情危机时也有望如此。分析表明,新冠肺炎疫情将从多个层面对后疫情时代的东亚合作产生强烈推动和促进作用。一是东亚命运共同体意识得到进一步强化。疫情不分国界,病毒不看人种,人类本来就是命运共同体,在地理邻近、山水相连的东亚更是如此。以命运共同体意识合作抗击疫情,事实上也在东亚取得明显效果。在后疫情时代,共同构建东亚命运共同体,将作为东亚合作的终极目标、长远理念和强劲动力,推进东亚合作勇往直前、乘势而上。二是东亚社会文化共性得到进一步彰显。在抗击疫情过程中,东亚不同于世界其他地区的社会文化特性得到进一步凸显,如更加重视集体、遵守法纪、尊重秩序,政府动员力更大、社会协调力更强。这既是东亚应对疫情更加有效的共有社会文化背景,也为在此基础上加强合作奠定坚实的社会文化基础。三是公共卫生健康合作的重要性得到进一步加强。疫后这一领域合作势将得以优先推进,并对整体合作产生多层面引领与带动作用。疫前已经得到重视并开始全面推进的康养产业合作、老龄社会合作、粮食储备合作、节能环保合作,在疫后也将与公共卫生健康合作直接关联,一同得到进一步强化。在2020年4月14日发布的《东盟与中日韩抗击新冠肺炎疫情领导人特别会议联合声明》中,已就未来公共卫生健康合作达成了广泛共识。四是国际产业链、价值链重组得到进一步提速。疫情之前国际产业链、价值链重组势头已经展开,而疫情进一步凸显产业链、价值链安全对各国各地区的重要性,重组势头进一步强化,一大趋向就是更加重视全球产业链、价值链的缩短和地区化。加强东亚产业链、价值链的地区重构,将成为疫后东亚合作的重要内容。五是区内经济相互依存得到进一步提升。区内各方经济贸易相互依存是区域合作得以形成与推进的重要基础,此次疫情又从两方面强化了这一基础:一方面,上述全球产业链、价值链因疫情而趋于短程化、区域化势在必然,区内经济依存度得以提升;另一方面,在疫情导致的全球经济衰退中,东亚有望率先恢复,各方在经济复苏进程中互动强化,相互依存度势必进一步提升。
在区域合作的三极格局中,东亚长期“滞后”,并在很大程度上以欧美为样板。但近期欧美两极都遭遇反动,自顾不暇,更难继续发挥榜样和示范作用。与此同时,东亚区域合作却在继续推进,形成逆流而上、后来居上之势。不仅东盟进一步加快了共同体建设步伐,中日韩合作也重回正常轨道,更重要的还有区域全面经济伙伴关系协定(rcep)最终如期签署。rcep谈判在东盟主导下于2012年启动,中方始终给予坚定支持和强力推动。2019年11月4日,第三次rcep领导人会议(泰国曼谷)发表声明, “其中十五个成员国已经结束谈判并启动了法律文本审核,期望能够在2020年签署协定。”进入2020年,面对新冠疫情全球肆虐,有关各方也未放松努力,终于在2020年11月15日举行的第四次rcep领导人视频会议上正式签署了该协议。rcep15国要占到全球人口、经济和贸易总量的30%左右,成为全球规模最大、成员最多元、最具发展潜力的区域合作框架,也一举将东亚提升至区域合作全球格局的领先地位,影响之深广、意义之重大,颇值高度关注。
(五)中国引领东亚再创奇迹
东亚地区曾经创造了经济增长的“奇迹”,形成了一整套经济发展的“东亚模式”。在欧美的区域合作进程遭遇反动、合作模式暴露内在矛盾和缺陷、难以继续发挥示范作用的背景下,东亚区域合作正在积极探索适合自身特点和时代特征的新路径和新模式。
大国在区域发展与合作进程中应能发挥主导和引领作用,如欧洲的法德和北美的美国。在东亚地区经济增长奇迹的形成与展开过程中,长期作为东亚第一大经济体的日本扮演了重要角色,为此日本学者提出所谓“雁行模式”,高度强调日本在其中的“头雁”或“雁头”作用。但20世纪90年代日本经济因泡沫破灭深陷长期萧条之后,越来越难以继续发挥这一作用。如表-4 所示,直到2000年,在东亚“10 3”gdp总量中,日本占比仍高达66.8%,但2019年已降至21.4%,即由21世纪初的2/3下降为目前的1/5强。1997年底启动的东亚区域合作始终强调“以东盟为主导”,迄今东盟仍在东亚区域合作中占据主导和中心地位,其对东亚区域合作的顺利展开和全面推进的确也发挥了关键作用,但东盟十个成员国经济规模和综合实力却十分有限,在“10 3”gdp总量中所占比重最高也不过13%左右,的确存在“小马拉大车”、力不从心之感。在此背景下,作为经济实力和综合国力快速提升的东亚第一大国,中国必须在东亚区域合作中担负起引领重任,与东盟、日本和其他东亚成员一道,推动东亚力争再创区域合作的奇迹。这显然应该是新时代的中国经济外交必须承担的历史重任。中国在“10 3”gdp总量中所占比重,2000年仅有16.6%,而到2010年已超过日本,2019年更高达58.8%。
经济实力快速增强,市场容量和投资规模迅速扩大,促使中国越来越成为东亚各国最大的贸易投资伙伴,中国与其他东亚国家的经济相互依存与互利程度快速提升,从而为中国团结和引领东亚各国一道再创区域合作奇迹奠定了坚实基础。从2010年起,中国取代美国成为东盟的第一大出口对象国,2019年对华出口占到东盟出口总额的13.9%,而美国占比已降至12.3%。2002年,中国取代美国成为日本第一大进口来源国,2007年再取代美国成为其第一大贸易对象国,2009年又取代美国成为其第一大出口对象国,2019年日本对华贸易占比高达21.3%,比对美贸易占比(15.3%)高出6个百分点。韩国对中国市场的依赖程度更高,2019年韩国对华出口占比高达25.1%,比对美出口占比高出11.6个百分点,自华进口占比21.3%,比自美进口占比高出9个百分点。实际上,中国对东亚合作的引领早已体现在多个方面,中国第一个加入《东南亚友好合作条约》、第一个同东盟建立战略伙伴关系、第一个启动与东盟的自贸区谈判,对以东盟为主导和中心的东亚合作事实上已经发挥了重要的引领和示范作用。中国更是rcep和中日韩自贸区谈判等东亚多个合作框架的坚定、强力推动者。
结 语
中国特色社会主义步入新时代,适逢世界面临百年未有之大变局,两者深度交融、强烈互动,其影响之深、波及之广、射程之远,使新时代中国经济外交面临的内外局势发生深广变化,机遇前所未有,挑战空前严峻。综上所述,本文主要讨论了世界百年变局对新时代中国经济外交产生的影响、提出的要求和可行的应对,显然主要侧重于外部国际局势。在此还有必要从国内局势变化的视角稍作补充,重点说明中国特色社会主义进入新时代对中国经济外交产生何种影响、提出何种要求。习近平在2017年底驻外使节会上关于如何做好新时代外交工作的讲话,在指出“正确认识当今时代潮流和国际大势”之前,也要求“首先要深刻领会党的十九大精神”。十九大精神集中反映在十九大报告中, 与新时代中国经济外交的直接关联,集中体现在如下三大层面。
历史新方位主导中国经济外交新定位。关于中国特色社会主义进入新时代的历史方位,十九大报告作出了如下阐述:“中国特色社会主义进入新时代,意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景;意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力,在世界上高高举起了中国特色社会主义伟大旗帜;意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展,拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。”“这个新时代……是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。”上述精神直接主导了新时代中国的国际新定位:第一,在国际实力对比演进中越来越“强起来”;第二,在世界制度格局演进中高举“中国特色社会主义伟大旗帜”;第三,在世界发展格局演进中“拓展了发展中国家走向现代化的途径”;第四,在中国与世界关系演进中“日益走近世界舞台中央”。由此可见,新时代中国的历史新方位决定的中国国际新定位,可以概括为“强起来的、社会主义的、发展中的、走近世界中央的大国”。这种国际新定位从根本上决定了新时代中国的经济外交,必然是一种“走近世界中央的发展中社会主义大国的经济外交”。
经济新体系引导中国经济外交新趋势。经济外交直接关涉经济与外交两大领域。关于新时代的中国经济,十九大报告的主要精神是“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”。为此主要提出六个层面的新要求,其中与新时代的中国经济外交联系最直接、最密切的是其第六个层面——“推动形成全面开放新格局”,也即新时代的中国经济外交必须为推动形成全面开放新格局,从而贯彻新发展理念、建设现代化经济体系服务。因而,新时代的中国经济外交应主要展现如下新趋势:第一,以“共商共建共享”为原则,高质量推进“一带一路”建设,并将其置于重点和统领地位;第二,以“引进来”与“走出去”并重为原则,推动形成双向均衡发展的投资格局,尤其要为中国企业走出去对外投资开山辟路、保驾护航;第三,以陆海内外联动、东西双向互济为原则,推动形成区域开放新布局,尤其要为西北沿边与内陆扩大开放拓宽渠道、畅通道路;第四,以促进口与稳出口并重为原则,助力推进贸易强国建设;第五,以全面扩大开放为原则,积极参与和引领全球经济治理,全面推进和引导区域经济合作;第六,以创新对外贸易投资方式为原则,为加快培育国际经济合作和竞争新优势服务。
外交新布局指导中国经济外交新走向。关于新时代的中国外交新布局,十九大报告提出“坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体”,其主要精神指导着新时代中国经济外交的发展方向和总体走向。第一,推动构建人类命运共同体,建设共同繁荣的世界,其核心是“要同舟共济,促进贸易和投资自由化便利化,推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展”。这将成为新时代中国经济外交的主要目标和发展方向。第二,推动构建新型国际关系,包括新型国际经济关系,其关键是实现合作共赢,这将成为新时代中国经济外交的指导思想和基本遵循。第三,夯实全球伙伴关系的经济基础。为此要推进大国政策协调合作,缓解经贸摩擦,避免经贸冲突。要秉持“亲诚惠容”理念和“与邻为善、以邻为伴”方针深化周边经贸关系,秉持正确义利观和真实亲诚理念加强同发展中国家的经济合作。第四,助推新时代对外开放,为拓展和稳定对外经济关系、促进“一带一路”建设、支持多边贸易体制、推动区域经贸合作提供切实有效的外交支撑。第五,秉持“共商共建共享”的全球治理观,积极参与和推动全球经济治理体系的建设与改革。
本文原载于《外交评论》2020年第6期