加拿大曼尼托巴（manitoba）大学教育政策学教授莱文（benjaminlevin）曾经这样概括教育改革：“教育改革是一种复杂的现象——是理念、政策和体制结构、历史和文化的大杂烩。”教育改革的目的就是要解决教育实践和发展过程中出现的教育问题。“教育问题”，不同于“教育中的问题”，它并非囊括了教育领域的全部问题，而是指产生在教育领域并且对众多社会成员的社会生活乃至对社会进步产生一定影响的问题，教育改革要解决的一般都是这类问题。
社会问题与教育问题
教育的问题，在社会生活其他领域会有所表现；同样，社会问题也会在教育领域出现相应的表现。
在教育发展过程中，常常有一些出现在教育领域里的问题，看上去是个教育问题，实际却是一个社会问题。譬如：中小学生学业负担过重问题，并不在于教育政策或教育教学方法的失误，而是教育领域以外一系列公共政策的失当。首先是众所周知的人口政策导致我国就业人口基数极大，同时我国产业迅速现代化的历史过程和社会上的学历主义文化这两种因素的影响力相叠加，使得很多产业对劳动力要求的数量越来越少，而对其教育水平的要求却越来越高，这就迫使年轻一代必须通过教育这个渠道来竞争就业机会；其次是我国的社会保障机制还没有完全建立起来，失业往往就意味着生活得不到较好的保障，再加上我国传统文化中争当“人上人”的观念和科举考试遗留下来的“书中自有黄金屋”的思想，等等。这些问题，必须通过社会改革才能得到很好的解决。仅仅依靠教育改革来解决这些问题，势必会导致这样的局面，即：学校不补课了，满街都是补习班；高考哪怕只考一门功课，仍然会压得教师和学生都喘不过气来；即便所有高中毕业生都能上大学，大家还是要为争取上最好的学校而拼命。
实际上，如果我们希望一场教育改革能够发挥“重要而持续的影响”，那就不能不考虑其社会环境。
从加大对职业教育的投入，到规定和逐步实现职业教育与普通教育1：1的发展目标，职业教育改革取得了一定的成效，但始终未能解决职业教育对青年学生缺乏吸引力的问题。投入不足、办学模式陈旧、与生产和市场结合不够紧密等，在某一时期的确是制约我国职业教育发展的重要原因，但是，利益分配的不平等，是我国职业教育缺乏吸引力的根本原因。进入职业教育轨道的学生最终都流入了社会底层，还有谁愿意选择接受职业教育呢？只要诸如此类的问题得不到解决，什么在普通教育和职业教育之间架设立交桥、让职业学校的学生也有机会去攻读博士学位之类的改革措施，除了让已经进入职业教育轨道的学生能够在学业后期争取逃离这个轨道外，不可能真正取得什么实际的成果。我们唯有采取配套的社会改革措施，通过调整相关公共政策和加强相关立法等手段，从而使不同社会群体之间的利益关系更加合理化，例如立法规定取得国家高级技工资质的工人，其工资不得低于大学教授等相应等级的专业人员，一旦进入职业教育轨道的年轻人一样可以预期过上体面的社会生活，那么即便职业教育与普通教育之间不再有所谓“立交桥”，年轻人也会乐于根据自己的个性特点和志趣来选择接受职业教育。
管理问题与教育问题
世界银行的经济学家蒂翁森（erwinr.tiongson）认为，目前教育改革主要可以分为“支出改革（expenditurereform）”、“投入改革（financingreform）”、“管理与制度改革（managementandinstitutionalreforms）”三大类。虽然教育改革所面对的管理问题一般都发生在教育系统内部，但管理问题与教育问题仍然是两类性质不同的问题。管理是为社会组织达成一定目的而对其内部人际关系的协调，而教育是人通过一定的社会活动使人的身心获得发展。
马加爵事件”看似是具体的大学生思想教育和心理健康教育问题，实则是一个具体的管理问题。受到舍友那样的欺侮而又投诉无门，很多心理正常的人都有可能进行极端的报复。如果我们的大学生宿舍管理建立了有效的合约和投诉机制，学生入住宿舍即签订协约，知晓和承诺在宿舍哪些事情不能做，并知晓受到舍友干扰或欺侮可以去何处投诉，投诉后又能得到迅速有效的解决，那么，这类事情是完全可以避免的。试想要是马加爵在第一次受到同学欺侮时就可以提出投诉并得到及时有效的处理，他和同学的矛盾就不会日积月累到须通过杀人来了断的地步了。
很多国家都试图通过强化教师工作量考核等来提高教师工作的可问责性（accountability），以期改善教育效果和提高学生学业成绩。从实际效果来看，至今还没有哪个国家通过这种改革真正取得了令人满意的改革成果。原因其实很简单，真正要提高学生学业成绩、改善教育效果，必须依靠对具体教育活动过程的改良，因为教育的问题还须主要通过教育改革来解决。试图以强化考核这种管理改革的手段来间接地达成此目的，其结果只能是教师为了达到考核的要求而采取应对策略来制造教育上的虚假繁荣，而教师采取的这些应对策略中，有些甚至是违背教育规律的，其真实的效果可想而知。
当前我国正在试图通过高考改革来解决应试教育的问题，这其实在一定程度上也混淆了管理问题和教育问题这两类不同性质的问题。高考制度的改革显然只是一个管理改革，它只能实现协调相关人群关系和调节不同社会群体之间利益的功能，虽然间接对教育过程也会产生一定的影响，但难以直接改善具体的教育过程。应试教育是人们在教育过程中迷失了教育原本的目的，错把考试当作教育的目的，从而在教育过程中采取错误的方法，影响了青少年学生的身心发展。这显然是个教育问题，需要对具体的教育活动过程，包括对指导这种活动的理念进行深刻的变革，才有可能真正得到解决。否则，无论高考怎么改变，改革的结果也只能是产生新一种应试教育，而不可能从根本上真正达成改革的目的。
政治问题与教育问题
“政治问题”，指的是涉及社会中人与人的利害冲突、需要通过政府权力来进行调节和处理的社会问题。在教育改革要解决的问题中，有些问题其实并不是真实的教育问题，只是因为它涉及相当数量的社会成员之间利益关系的调整，所以也需要进行相应的教育改革。
在教育改革中，我们常常会碰到这样一些问题，它们从专业角度来说可能根本就不是问题，却可能因为我们常说的“引起社会广泛关注”而成为一个教育改革必须面对的问题。
“义务教育均衡发展”就属于这样一类问题。由于东西部之间、城乡之间的不平衡，我国教育事业的发展确实存在着不平衡的问题，缩小这种差距应该成为教育改革的重要任务。然而，在当前促进义务教育均衡发展的改革过程中，真正最受关注的焦点却往往是同一城市甚至相邻街区之间的学校办学水平不平衡，而不是城乡之间或东西部之间的不平衡。实际上，从教育专业的角度来看，每一个孩子的智力水平、人格特征、兴趣倾向等都存在差异，因此把每一所学校都办到“重点学校”的水平不仅是不可能的，也是不应该的。我们真正应该做的是让学校办出各自特色，允许孩子根据自己的特点和兴趣选择不同的学校，将来成为自己想成为并能够成为的人。但是，这样的观点，在目前的社会政治语境中是很难被社会大众所接受的。因此，这个从专业角度来说不是问题的教育问题，也就成了我们教育改革不得不面对的实实在在的问题。在解决这类问题时，我们必须认识到它的性质其实是个政治问题而非教育问题，应当更多地运用政治手段而不是仅仅依靠教育专业手段来解决这类问题。实际上，唯有政府能够通过社会改革协调好不同社会群体之间的利益关系，让每个孩子在公共教育中都能得到符合自己个性的最好的发展，将来能在一个和谐的社会关系中过上体面的生活，才能真正解决这一问题。
理解政治问题在教育领域的表现以及教育问题的政治意义，对正确地启动教育改革来说非常重要。
教育改革是一个十分复杂的社会过程。我们在这一过程中需要解决的问题也常常相互联系，互相交叉，错综复杂。弄清这些问题的性质和成因，辨清这些问题的真假，对教育改革的成败至关重要。
作者系中国人民大学教育学院教授，中华教育改进社副理事长，民进中央教育委员会副主任，曾任教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心主任；本文原载《中国教育学刊》2015年第1期，以《教育改革中的问题辨析》为题，此处系择要发表于《光明日报》版。