按：本文为国务院参事、国家发展和改革委员会原副主任杜鹰在第四届安仁论坛·主论坛上的主旨演讲。
各位嘉宾，各位朋友，大家上午好！很高兴参加第四届安仁论坛并和大家一起交流。本届论坛的主题是“新型城镇化与乡村振兴”，我想借这个机会，结合最近的调研，就“推进农民工市民化的问题”向大家报告一下我的看法和建议，希望得到各位的指正。
2013年以来党中央国务院明确提出，实施以促进“人的城镇化”为核心的，提高质量为导向的新型城镇化战略，明确指出推进农民工的市民化作为主要任务，并做出全面的部署。农民工是推进城乡融合发展的一支重要力量，推进农民工的市民化是破除城乡二元经济结构，释放内需潜力的一个有效途径，也是改善民生实现全民小康的内在要求，也是实施工业化、新型城镇化带动农业现代化，推动城乡双向高质量发展的必然选择。近年来各地各部门认真贯彻落实党中央国务院决策部署，按照推进新型城镇化和农民工市民化的总体要求，深化户籍制度改革，逐步放宽放开非户籍人口落户的门槛，实施新的居住证制度，建立健全与居住证挂钩的基本公共服务提供机制，让非户籍人口开始享有和城里人一样的基本公共服务。同时，落实国家关于农业转移人口市民化的政策，激励地方政府的积极性，在这些方面做了大量卓有成效的工作，市民化的工作取得了明显的进展和显著的成效。
另一方面推进农民工市民化是社会结构变革的过程，必然触及到方方面面的利益，也一定会受到各种因素的约束和影响，所以还有很多需要解决的问题。通过调研，我们感受最深的一点，近年来我们的农民工进城落户的意愿有所下降，比如四川省的调查，愿意落户的农民工比例从2016年的17.7%下降到2018年的11.8%，不愿意落户的比例从45.7%上升到53.2%。又据国家统计局全国农民工检测报告，进城农民工愿意在城市落户只有18.9%，比上年下降了3个百分点，不愿意落户了占49.5%，比上一年增加了3.5个百分点。不仅落户意愿有所下降，实际上真正落户的农民工数量偏少。
我们调查几个城市中，近年来真正农民工落户，占落户的总量的比例也就百分之几，这些年由于城乡人口统计口径变更的因素，进一步来看，农民工落户城市的意愿为什么会下降，这就需要我们很好的研究，我们的研究证明，直接的原因是因为这些年城乡福利差距在缩小。我们记得以前农村人口往城里挤，因为城市户口的含金量很高，因此大多数的农民都愿意农转非，这是几十年前的情况。现在的情况大不相同了，因为新世纪以来，中央明确提出我们国家的城乡关系已经进入到了工业反哺农业、城市带动农村的新的发展阶段，相继取消了农业税，开始实施农业补贴，而且先后推出了像新农村建设、精准扶贫、乡村振兴战略等等，而且过去只有城里人享受的财政，明确为公共财政，并让公共财政的阳光普照农村，让公共财政雨露农民，所以现在农村已经基本被公共财政覆盖，在一系列的努力之下，农村的福利水平已经大幅度的提高，这是一方面。
另一方面，国家从2016年起推出了一个居住证制度，你的户口在农村，你进城里居住半年就可以持有居住证，可以享受与城里人相同的便利，开始享受和城里一样的福利待遇。这种城乡福利差的缩小，和过去城市户口含金量非常大，两者形成了鲜明对照，这说明我们的城乡关系在进步，也说明了在这个背景下的农民工在城里落户意愿的下降的直接原因也在于此。但是，它只是原因之一，因为我们还看到还有相当数量的农民工愿意进城落户，特别是新生代的农民工，也就是80后的农民工，40岁以下的，大体占农民工的总数的52%，是新生代的农民工，他们在城里落户的意愿相当高。但是实际调查中，这样的农民工真的转化为新市民的数量也不多，我们注意到随着农民工落户意愿下降，或者在城里落户不多，的另一个更重要原因，就是落户的政策性、体制性，特别是结构性的障碍，这个问题是我们需要给予更多关注的问题。这些政策性、体制性、结构性的障碍主要表现在几个方面：
第一，吸引农民工落户仍然存在着政策偏差和体制门槛，一些城市把重点放在高端人才，对引进顶尖人才动辄几百万不等的奖励，而对解决农民工的落户问题则重视不够，有的大城市要求外来务工人员落户必须同时具备在城市缴纳社保满五年，居住登记满五年的两个条件，有的沿海特大城市对落户实行总量控制下的积分制，而近三年只发放了两万个落户指标。有的中西部城市实行中心城区和郊县不同政策，中心城区的落户门槛偏高。
第二，城市提供基本公共服务的能力不足，按照新的居住证制度，进城农民本来可以在若干方面享有和城里同样的基本公共服务，但是种种原因落实下来不容易，比如农民工子女接受义务教育，以公办学校为主，但是很多城市做不到，非户籍人员子女在公办学校的入学率连一半都不到，我们调查中只有22%。特别是城区，教育资源高度紧张，农民工子女要进公办学校读书，通常要排在户籍人口之后，公办学校又上不了，只好交钱上民办学校。又比如国家要求把农民工纳入保障房体系，但我们在调查中了解到实际承租公租房的农民工数量非常少，而且有的城市对农民工申请公租房设置的条件和门槛明显偏高，所以农民工进城最头疼的事儿是住房贵、住房难，还有我们调查的农民工大多数没有参加养老保险和医疗保险，所以这方面还不能像真正的城市职工一样享受公平的社会保障待遇。
第三，农民工不能真正享受和城里人一样的公共服务，而另一方面，城市要进一步提高公共服务的能力又面临着很大的压力。比如东莞市义务教育阶段的学校缺师资、编制和经费，这个城市因为教育资源非常紧张，所以大额班占了25%，深圳大额班占了40%，连郑州都占40%。东莞的教师缺口20%，编制缺口20%，实际的缺口还要更大。为了新建扩建学校一年需要土地6400多万亩，而这个城市一年的用地指标只有8500万亩。东莞市全市的升迁经费支出3.5亿元，随迁子女就读的话，在升迁经费上还得增资4.2亿元。又如西安市近十年公租房投入了4.9亿，但是每年分配的房源只有1.8万套。 为了调动地方政府促进农民工市民化的工作积极性，所以中央在2016年出台了两个政策，一个叫“人钱挂钩”政策，以城市实际落户数量为依据支付奖励资金，多的占一个城市的5%至6%，少的占1%至2%。另一个是用地指标的奖励，以实际落户的数量，挂钩用地指标。“人钱挂钩”的奖励资金混同于一般奖励支付，而“人地”的用地指标根本没有单列，政策到了基层以后，对吸纳农民工落户没有得到很好的体现。
第四，进城农民工的素质和就业能力偏低，限制了他们的落户意愿，东部农民工平均月收入5千6千，中西部地区是3千4千，但是他们不是一年工作12个月，一年工作8个月、9个月、10个月，平均每个月的工资比我们看上去的工资数要低。他们如果进城是租房住，大体上50%—60%是租房住，如果上学上民办学校上学费，一个房租一个学费占月收入的一半，这么高的成本怎么在城市落户。据国家统计局农民工监测调查，农民工认为进城落户的主要障碍第一位是住房贵，认同率是65.6%，第二位是收入低，认同率是56.5%，多数省市的结论大致如此。
第五，农民工在农村的财产权利有没有保障，对他们进城有很大的影响，中央政策和有关法律明确规定，不得以退出“三权”作为农民工落户的条件。
综上，我认为在我国城镇化进入稳速提质阶段，农民工进城落户的选择空间更大了，更加理性了，在这样一个新的形势下，中国的农民工城乡两区分离的状态有可能长期存在，这个时间之长可能比我们通常想象的还要长。因此，推进农民工市民化工作的确像总书记说的，要有足够的历史耐心。另一方面，我们又不要片面的追求户籍人口城镇化率的提高，而要把我们的主要精力和注意力放到着力解决吸引农民工进城落户，解决政策性、体制性、结构性的障碍上。在充分尊重农民工宜城则城、宜乡则乡的双向选择基础上，通过持续推进城市常住人口全覆盖，优化农村的产权制度安排等等努力，为农民工进城落户创造更加好、更有利、更有吸引力的条件，以此来引领更多的农民工转化为新市民。具体有六点建议，我简单说一下。
第一个，要坚持存量优先的原则，完善调整落户政策，什么叫存量优先？相对于人才大战，和城里现有的大量农民工，在吸引落户的时候，我们既要注重吸引高端人才，同时也要把眼光放在存量人群上，把吸引有条件的农民工落户作为我们城市工作的一个重点。为什么这么说？因为一定要看到我国劳动力市场供需关系已经发生了变化，劳动力短缺，实用性技能型人才结构性短缺尤为突出，我们在这次调研中发现有不少的城市已经开始关注怎么稳定农民工，特别是稳定产业工人的技术骨干，在这方面他们做了很多工作。通常的做法，第一个是稳定城市的房价，如果这个城市产业工人的数量相当多的话，而城市的房价很高，你是留不住这些人的。所以首先，要稳定房价。其次，要鼓励参保，特别是劳动密集型多的城市，这方面做了很多的工作。一些民营企业为了稳定产业工人骨干，给骨干职工提供房贷、房源、贷款贴息，来稳定产业工人队伍，但不能只盯高端人才，也要重视以农民工为主体的未来产业工人队伍的建设。最后，要认真落实国家有关落户政策，降低门槛、优化积分，逐步扩大与居住证相挂钩的基本服务内涵和范围，同步消除进城落户的隐性门槛，让农民工应落尽落。
第二个，落实两个为主，让随迁子女享有教育公平，随迁子女是否与城里的孩子一样享有同等教育资源，这对农民工有很大的吸引力。所以，要下大力气解决城市公办学位紧张、教育资源不足，公平性欠缺的突出问题。首先是加大教育的投入，除了中央的奖补以外，地方财政调整财政支出结构的潜力是相当大的。以成都市为例，为解决教师编制的短缺，以区为单位，建立事业编的周转池，盘活这个区域内的事业编，优先向教育方面倾斜。
第三个，建立多元化的住房保障体系，化解农民工住房难、住房贵的困扰。农民工不能进城落户原因，排第一位就是住房贵，要构建购房与租房并举，市场配置与政策保障相结合的住房体系。首先是发挥市场配置的作用，要通过合理安排供地、信贷和完善二级市场，来稳定房价。在合理区间让农民工真正能够购得上、租得起、住得进。加强对农民工住房建设的政策引导，要积极探索共有产权房，支持园区、厂区建设员工宿舍，鼓励企业实行租赁贴息，扩大农民工受益面。从今年起国家恢复了71个城市公租房的补贴政策，抓住机遇进一步扩大公租房的房源的同时完善诚信机制，做到超标即退还，这个机制不建立公租房的存量很难盘活。
第四个，大力开展职工技能培训，稳定就业是基础，提升能力是关键。国家将利用失业保险资金结余，实施三年的职业技能培训，要抓住机遇，进一步健全社会参与、多元培训、政府主导的就业、创业体系，特别是要健全评价使用制度，农民工通过参与培训获得证书后获得相应的从业岗位及待遇。把使用、评价和培训挂钩，使培训更具实效性。
第五个，在农村方面建立三权的维护和退出机制，夯实双向选择的制度基础，二轮土地正在确权承包，宅基地也在改革，通过这些改革要给农民确权颁证，让他们吃上定心丸，解决他们进城落户的后顾之忧。认真深化、探索、落实“三权机制”即土地承包经营权、宅基地使用权和集体土地收益权。
第六个，完善人钱挂钩、人地挂钩的激励政策，进一步激励地方政府工作积极性。
我就讲这些，请批评指正，谢谢大家！最后预祝本届论坛圆满成功，谢谢。
（标题为编者加，未经本人审阅）