摘要：中层设计是顶层设计的细化与深化，是顶层设计在基层落地的重要桥梁与纽带。在我国职业教育改革与发展顶层设计完成后，各省级政府应依据顶层设计的改革方向和思路，结合区域经济社会发展以及职业教育发展的实际做好改革的中层设计，积极有效推进职业教育改革的基层探索。
关键词：职业教育；中层设计；改革
2014年6月，国务院发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》。随后，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》。《决定》和《规划》的颁布，标志着我国发展现代职业教育的顶层设计已经完成。[①]顶层设计公布至今已4年有余，但职业教育领域内的改革并未能取得预期的突破性进展。那么，问题出现在哪里？如何去解决？本文结合《决定》关于职业教育改革的基本思路，就职业教育改革的中层设计问题进行尝试性的思考，以期引起职业教育学术界和实践界的重视。
一、问题提出
进入新时代以来，我国经济社会发展对职业教育提出了更高更紧迫的发展要求。产业转型升级、实现十九大提出的国家发展宏伟目标、推进新型城镇化、建设创新型国家、人民实现更高质量的就业、人民实现个人全面发展和提高生活品质等，均需要职业教育支撑。[②]正因为如此，党和国家领导人对发展职业教育非常重视。2014年习近平总书记在关于加快发展现代职业教育的批示中指出，“职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。”“各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置，更好支持和帮助职业教育发展，为实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实人才保障”。[③]
新一代党和国家领导集体不仅把职业教育提高到前所未有的重要地位，而且在职业教育改革发展的思路上实现了新的突破。这一突破集中体现在《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》上。应该说，作为我国新时代职业教育改革发展的顶层设计，《决定》是我国改革开放以来职业教育改革发展进程中的一个里程碑式的文件。这是因为《决定》高屋建瓴地指出了我国职业教育所面临的根本问题，即政府主导型的职业教育不能适应当前经济社会发展需要。同时，《决定》首次提出了“企业成为职业教育的重要办学主体”的改革命题，对我国职业教育的办学体制进行了全新的设计，明确提出“产教融合”是从根本上解决我国职业教育问题的关键环节。客观地说，尽管以往国家层面的职业教育相关文件一直也强调改革与发展的必要性，但主要还是在“发展”上做文章，而《决定》开始聚焦于改革，回答了“改什么”和“怎么改”的问题。
此后的国家层面的职业教育相关政策文件都是遵循这一改革思路而来的。2017年9月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，“健全行业企业参与办学的体制机制和支持政策，支持行业企业参与人才培养全过程，促进职业教育与经济社会需求对接。充分发挥行业主管部门的指导、评价和服务作用”。2017年12月19日国务院办公厅发布的《关于深化产教融合的若干意见》更明确提出，“面向产业和区域发展需求，完善教育资源布局，加快人才培养结构调整，创新教育组织形态，促进教育和产业联动发展。”而在此改革态势之下，“将带来学校的组织方式、分布形态、空间结构、编成结构、治理结构包括底层基础架构的重大变化。”
从理论上讲，顶层设计完成之后，职业教育实践领域依次实施职业教育体制性变革，稳步促进职业教育办学质量是理所当然的事情。但是，检视顶层设计发布以来我国职业教育领域的实践，我们不难发现，《决定》的改革与发展思路没有真正落地。以中等职业教育为例。中等职业教育是我国职业教育体系中的最底端，其改革与发展的成效将影响整个职业教育的基础和可持续发展。但是，近几年中等职业教育领域办学定位的升学特征日趋明显，除了推进中高衔接、中本衔接，开展1 x证书制度试点以外，体制性变革的探索并没有有效地进行。笔者并非认为中高衔接、中本衔接以及1 x证书制度推广不重要，而是认为，如果不启动体制性变革，职业教育领域内的一切尝试都是在做短期的修补性的工作，都是在回避改革与发展所面临的关键性问题。毋庸讳言，由于突破性改革没有启动，中等职业教育发展目前已经陷入了发展困境。一个十分突出的问题是，学生数量持续下降。据统计，2018年中等职业教育招生559.41万人，在校生1551.84万人，招生和在校生分别占高中阶段教育的41.37%和39.47%。[④]事实上，这种趋势还在继续。
较长时期以来，人们认为，职业教育改革之所以进展迟滞，是因为缺乏明确的顶层设计的指导，致使基层无法把握改革的方向，无法找准改革的切入点，只能在现有的体制机制框架底下进行低效率的探索，尤其只能在完善职业教育层级体系以及探索特色人才培养模式上下功夫。因而，职业教育改革顶层设计出台后，人们对我国职业教育改革与发展迈入新征程都寄予了极高的期望。但是，从近几年的实践来看，职业教育改革与发展并没有如期进入快车道，顶层设计的落地任重道远。
那么，到底是什么阻碍了国家职业教育改革发展顶层设计的落地？这显然是职业教育学术界和实践界应该深入思考的一个问题。
二、改革路径依赖与中层设计的必要性
就职业教育改革与发展而言，顶层设计固然重要，但落地生根还是需要基层通过不断探索来实现的。关于这一点，习近平总书记在2014年10月13日的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。[⑤]不过， 这种差别化探索如何实现还面临着一些路径上的制约。
(一)改革的路径依赖及其后果
基层职业教育改革探索面临的现实的困境在于，基层在认识上知道要改，在方法上也知道如何去改，但在实践上如何去做才是稳妥的、安全的？如前所述，这次改革与此前不同，所涉及到的是职业教育体制机制层面。在改革实践中，必然会遭遇到新旧体制的冲突问题，必然会涉及到触及现行制度边界的问题。改革者如何面对冲突，把握尺度？这显然是一个带有普遍性的问题，也是一个我们不应回避的现实问题。对地方教育行政主管部门以及职业院校的调研发现，由于缺乏来自直接管理部门的具体政策和对现行体制机制实行突破的明确支持，对改革持观望态度是一种比较普遍的现象。以职业院校混合所有为例，如何处置国有资产的增值？如何明确公办学校与其他所有制企业合作的边界？等等。显然，解决这些改革“深水区”的一系列问题仅仅依据顶层设计的政策文件是不够的。
改革开放以来，我国职业教育改革属于一种温和的诱导式改革，即通过自下而上的方式启动部分改革，再通过自上而下的方式推动整体改革。[⑥]这种改革模式的显著特点是，既要有强大的行政力量支持，也需要相对宽松的容错机制。在容错机制不足的情况下，行政力量支持不可或缺。这种现象，有学者称之为“路径依赖”[⑦]。
从根本上讲，路径依赖就是顶层依赖。在此情势下，顶层设计者担负着“全能”角色：一项改革发展政策的制定，不仅包括战略、原则，还包括任务内容以及实施的具体方式、方法等。而顶层设计一旦明确，各级政府只需要做到层层传达，由基层部门来具体落实。在此过程中，中间层级的主要任务是传达政策任务，监督检查基层落实情况。这种模式的运行，在职业教育的规模发展阶段一般不会出现什么问题，而一旦启动超常规的系统性的变革，问题会越来越来越突出。那就是，中间层次设计的缺失，导致我国关于职业教育的改革与发展过程中，以文件落实文件、以会议落实会议、以讲话落实讲话的现象突出，从而使得职业教育改革的基层探索始终缺乏有效的直接指导和机制保障。这是过于依赖顶层设计导致教育改革形式化的必然结果。
（二）中层设计及其必要性
无疑，这种路径依赖是不合理的。它不利于一个国家在改革发展过程中激发基层的积极性和主动性，但这恰恰反应了我国社会转型时期改革的复杂性和艰巨性。为此，2014年10月13日的中央全面深化改革领导小组第十七次会议强调，要“发挥顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用，鼓励各地从实际出发进行探索，因地制宜，聚焦具体问题，细化措施，细分责任，细排时间，把握好政策界限范围、尺度、节奏。”在这里，顶层设计的定位是“引领、规划、指导”。而根据我国当前职业教育强化省级统筹的管理体制，“各地”无疑是指各省级政府，而不是更“基层”的地市或县级地方。换言之，要实现顶层设计落地，省级政府不应该无所作为，而是应该依据国家顶层设计的改革方向，设计相对具体的地方政策和地方法规，从而为基层探索提供必要的前提和保障。这一层级的设计，相对于中央层次的顶层设计，可以称之为“中层设计”。
职业教育改革的中层设计的必要性既是顶层设计的特点所决定的，也是我国具体国情所要求的。
从顶层设计的角度来看。所谓顶层设计，是指以全局视角，自上而下地对政治社会治理的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，确定目标并为其制定正确的战略、路径，以解决深层次的矛盾问题。简言之，顶层设计是指统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。[⑧]从本质上讲，顶层设计的目的在于从最高层解除制约乃至束缚职业教育发展的一些关键因素，其重心在改革与发展的战略和思路，旨在指导宏观层面的改革实践。
一方面，顶层设计的出发点首先不是指对基层的，它所发挥的是“引领、规划、指导”作用，因而它在形式上、内容上均是宏观的，所面向的是整体的，并不关涉基层改革的所有内容。因此，顶层设计无论如何完美，如果没有相应的中层设计与基层实施之间衔接起来，顶层设计总难免落入空谈；另一方面，顶层设计并不提供具体的改革措施，也不提供关涉基层具体操作的基本方式、方法。顶层设计所关注的不是个别的、具体的，因而不能指导具体的、微观层面的路径。这些特点决定了，在改革实施过程中应该由中层设计来保证基层的具体落实。在这里，顶层设计不可以直接发挥指导职业教育基层改革的作用，并非意味着顶层设计存在缺陷，而是顶层设计本身的定位所决定的。
从我国的实际国情来看。首先，做好中层设计是由我国职业教育发展不平衡所要求的。由于各地区经济社会发展不平衡，职业教育发展的阶段不同，职业教育改革面对的矛盾、需要解决的问题也各不相同，因而各省区的改革，不会是一个齐头并进的过程。在此背景下，宏观方向指引及约束下的区域性改革就成为一个更合理也更合适的重要选项。从这个角度来看，顶层设计定位的是解决统一性问题，中层设计解决的是多样性问题。无疑，基于对区域内的这种多样性的把握，开展因地制宜的改革设计，也是各省级政府具有的自然优势。尤其是，如何使得各区域的改革具有各自的系统性、可持续性，每一项先行的改革必须都是为下一个改革创造条件而不是制造麻烦，有赖于省级政府在中央顶层设计指导之下自主地开展系统性的规划和设计。而这对于顶层设计者而言，是一个几乎不可能完成的任务。
其次，做好中层设计是由新一轮改革的特点所要求的。应该说，新一轮职业教育改革与发展，相比前35年的改革，最大特点就是处在不同的阶段上。此前，职业教育注重于规模的扩张，至多是在现行体制框架内进行层级体系的构建和开展人才培养模式的探索。而新时期职业教育办学体制的变革意味着职业教育改革真正进入了深水区，其复杂性和艰巨性远非之前可以比。作为一项复杂的系统工程，只有各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在改革成效上相得益彰，才能产生协调共振，形成改革合力。做到这一点，需要省级政府需要有强烈的担当意识，敢于大胆谋划、大胆探索，敢于担责、担风险，充分发挥顶层与基层之间的桥梁和纽带作用，从而保证顶层设计的落地。否则，单纯的基层探索举步维艰。
三、中层设计的基本要求
如何进行中层设计？习总书记在2015年10月13日的中央全面深化改革领导小组第十七次会议上强调，各地要“因地制宜，聚焦具体问题，细化措施，细分责任，细排时间，把握好政策界限范围、尺度、节奏”。应该说，这其实就是中层设计应遵循的基本原则和思路。一方面，中层设计的定位是承上启下，发挥好顶层与基层之间的衔接作用；另一方面，中层设计的职责是把握尺度，改革方向既应符合顶层的要求，改革措施亦应契合基层的实际。具体而言，中层设计的基本要求就是，在方向上不走偏的前提下，通过改革方法上的突破、改进方式上的创新，落实顶层设计的各项改革思路。
（一）切实把握顶层改革思路
做好中层设计，首要的是正确、全面理解顶层设计的基本意图，把握改革的基本方向。而要做到这一点，前提是对改革问题的认识。李克强总理在2014年2月26日国务院常务会议上部署加快发展现代职业教育时指出：“完全由政府主导的职业教育，很可能偏离社会需求。”[⑨] 这表明了中央高层对于我国现行职业教育改革与发展的模式所进行的深刻反思，对这种模式存在的弊端有着清醒的认识，并为我们明确了未来职业教育进一步深化改革的切入点，即改变以公办学校为主体、民办教育为补充的计划经济体制下的思维方式，在办学体制上实行开放办学、多元化办学，并使得企业逐渐成为职业教育的办学主体。
长期以来，职业院校资源配置效能低下的重要原因在政府“一手包办”，忽略了社会主体的作用。理解《决定》中的改革，最重要的是要理解职业教育资源配置方式的根本性转变。要改变长期以来强调政府在职业教育发展中主导地位的认知，确立市场在配置职业教育资源中的决定性作用，让市场这只“看不见的手”在职教资源配置中起到积极的作用。近些年来，许多地方政府都制定了《职业教育发展条例》或相关的文件，但其主要思路还是国家在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》所体现的“政府主导”的方式，为此，有必要对此进行修订，吸收《决定》所包含的新的发展方向，以法律法规建设促进职业教育制度建设，以制度建设推进职业教育改革。
在实践领域，依据《决定》明确提出“政府推动，市场引导”的基本原则，结合地方实际，采取有针对性的措施，进一步破除一切制约职业院校资源优化配置的思想障碍和制度藩篱，引入完善的竞争机制，引进各种社会力量参与到职业院校治理中来，通过社会各方力量的共同治理，营造激励创新的公平竞争环境，让资源优化配置成为市场的自发行为。
（二）提供实现的基本方案
如前所述，我国是一个幅员辽阔、内部发展差异较大的国家，顶层设计不太可能提供具有普适性的具体改革方式方法，具体的操作还应该由省级政府结合本区域经济社会发展的实际，提出具体的解决办法，在落实改革上实现突破。
《决定》提出了改革的方向和思路：“创新民办职业教育办学模式，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育；探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。”显然，这些思路要想得到落实，不能仅仅依靠《决定》这一宏观设计所能推动，有赖于更具体的一些的中观政策进行具体化和细化，发挥更直接、更具体的指导作用，从而解决顶层与基层的衔接问题。
比如，如何以企业行业为核心的社会力量办学的积极性，各省级政府应该遵循《决定》的思路，制定具体的实施意见，切实推进企业作为职业教育发展重要主体的办学体制转变进程。可先从办学体制改革入手，解决职业教育的办学主体问题，使得企业真正深度参与职业教育。同时，辅之以管理体制改革、完善相关的配套制度。在此基础之上，探索并逐渐建立起适应中国经济社会发展的技能型人才培养模式体系。当多元化办学体制形成后，企业作为职业教育重要的办学主体而不再是职业教育的“旁观者”时，自然会把职业教育发展与企业自身发展之间的天然纽带重新连接起来，从而从根本上解决企业发展与职业教育两张皮的问题，那么企业参与职业教育的动力问题也就迎刃而解了。
又比如，如何开展职业教育的混合所有制改革。这是对存量职业院校进行改革的重要方式。不同的区域，经济发展水平不同，产业发展阶段不同，职业院校发展水平不同，因而落实的方式方法也不尽一致。省级政府应结合自身的发展实际，为新体制机制的运行提出指导性的实施建议。其中，一些关键性的问题必须要有明确的实施方式和解决方法，如公办学校国有资本的流失问题、公办学校产权流通的问题、混合所有制院校投资者回报的问题。否则，这些改革没有可能落地。
（三）为基层改革探索创造条件
不同的区域，职业教育改革面临的问题不同，历史发展路径不同，发展环境不同，因此需要提供的改革条件也不一样。因此，省级政府应清晰地认识到，本区域制约改革推进的根本性的问题在哪？需要什么样的政策和地方法规为改革开路？
首先，应明晰政府的角色，为基层创新改革铺平道路。在社会主义市场经济体制下，企业作为职业教育办学主体，必然要求市场化的管理体系与这种办学体系相适应。这是新的职业教育办学体制充满生机与活力，实现自我更新、自我完善的重要前提和保证。因此，省区职业教育管理体制改革的核心是，明确政府在未来办学体制中的角色，改变长期以来的计划经济时代特征的政府—学校关系，认真借鉴职业教育发达国家的基本经验，明确政府尤其是教育行政主管部门的角色定位，对“应该管什么，不应该管什么；应该做什么，不应该做什么”有一个清醒的认识。
其次，应切实解决改革参与方和利益相关方的权益的问题。为适应企业作为办学主体的现代职业教育新体系的建立与发展，省级政府必须同步完善改革的配套措施，建立一套全新的法律法规体系以及管理体制体系，以确保改革的稳步进行。一方面要建立完备的法律法规体系。明确企业在职业教育中的主体作用和功能定位，以及企业相关的权利、义务和责任，为企业主体作用的发挥提供法律保障；明确企业办职业院校的法律属性，赋予其合法的身份和地位；明确对未承担相应义务企业的惩罚措施。同时，应建立完善的督察机制。政府应充当社会公众的监护人及企业利益与社会利益的协调仲裁人，以行政干预和经济调控为手段，引导并监督企业履行社会责任的程度和方向，纠正或惩处企业逃避社会责任的行为，保证企业切实有效地履行社会责任。[⑩]
再次，为长远的体制性改革营造良好的氛围和安全的环境。如前所述，新一轮改革面临着前所未有的挑战，其艰巨性不言而喻，许多改革难以推进的一种很重要的原因在于改革者心存顾虑。鼓励基层创新改革不能止于口头或文件的呼吁，政府应该为敢作为、能作为、愿作为的基层实践者提供必要的保障。比如说，关于公办学校和企业联合办学的问题、实行混合所有制的问题、国有资产参与经营的问题，政府都应该有一个明确的边界界定。这样基层改革者就可以放开手脚而无后顾之忧了。否则，囿于现有的规章制度，这一类改革寸步难行。
此外，改革无论发展到哪一阶段，基层的探索精神是值得保护和激励的。近些年来，职业教育领域的改革口头说的多、行动落实少的一个很重要的原因，就是缺乏必要的容错纠错机制。而在当下开展的体制性变革，改革者必然会面临更多更严峻的挑战，一些“触线”行为是难以避免的。我国40年的改革经验表明，这种“试错”性的尝试在一定程度上也是必要的。为此，省级政府应该切实建立起容错纠错机制。只有这样，才能真正激发并保护基层改革探索的积极性，职业教育才能焕发出应有的活力和生机。
原文标题为《论职业教育改革的中层设计》，发表于《职教通讯》（2020-01）。
注释：
①万玉凤：《国新办举行新闻发布会介绍职业教育改革与发展情况》，《中国教育报》（2014-06-27）。
②赵 伟：《新时代职业教育主要矛盾析》，《中国职业技术教育》（2017-34）。
③鲁 昕：《把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置》，《求是》（2015-02）。
④“1 x”证书制度试点启动 鼓励学生获取多类职技证书，人民网，http://edu.people.com.cn/n1/2019/0220/c1053-30807352.html。
⑤习近平：《鼓励基层改革创新大胆探索》，2015-10-13，新华网，
http://m.cnr.cn/news/20151013/t20151013_520137804.html。
⑥喻忠恩：《职业教育改革的模式选择及政府角色》，《职教通讯》（2018-15）。
⑦赵蒙成：《企业成为重要办学主体的实施路径》，《中国教育报》（2019-09-03）。
⑧章 苒：《“顶层设计”：在高层次上寻求问题的解决之道》，《新华每日电讯》（2011-03-14）。
⑨刘亚荣：《政府主导，为何会偏离社会需要》，《中国教育报》（2014-04-08）。
⑩喻忠恩：《职业教育的革命性变革：从政府办学到企业办学》，《职教论坛》（2016-09）。