摘要: 宪法实施在习近平法治思想中占据重要地位，它与人民主体地位和社会主义民主有着本质关联。随着宪法实施在技术层面日益转向宪法审查制度建构，有必要深入分析公民在宪法审查程序中的地位。公民参与宪法审查机制是宪法本身民主化的必然结果，《立法法》规定的公民审查建议体现了审查提请资格向个人倾斜的普遍趋势，也是社会主义民主的必然要求。公民审查建议的规范性质和功能应当在社会主义民主的大背景中加以理解，以维护法制统一为主兼容权利救济，最终在法治续造中落实人民主权原则。公民审查建议具有巨大潜力，但具体制度不足限制了其功能发挥。未来应进一步完善建议审查机制，通过在宪法实施和宪法审查中坚持人民主体地位来发展社会主义民主。
关键词: 宪法审查 公民审查建议 社会主义民主 人民主权
一、问题的提出
在习近平法治思想中，宪法实施占据毋庸置疑的重要地位。习近平总书记在多种场合反复强调过宪法实施的重要性，他的有关金句比如“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，不仅内涵深刻，而且形象生动，因此在理论界、思想界和日常法治宣传中产生了深远影响。正如学者所指出，“习近平多次强调维护宪法尊严、加强宪法实施的重大意义。”[1]从学理角度出发可以发现，习近平总书记关于宪法实施的论述具有全面性、深刻性与系统性，尽管这些论述出现在不同场合、作出于不同时期，但其理论内在的连续性、一致性和融贯性却始终如一。通过研读习近平法治思想关于宪法实施的论述，笔者发现其本质内容与既有理论相比具有以下三个方面的特点。
第一，习近平法治思想强调人民与宪法实施的本质关联，坚持人民在宪法实施中的主体地位。习近平总书记强调在实施宪法的过程中必须“坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务”，其规范理据在于，“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”[2]值得注意的是，此处的“人民”并不仅仅体现为《宪法》第2条第1款意义上作为一切国家权力所有者的人民，更体现为宪法第二章意义上作为基本权利和义务主体的公民个体。归根到底，宪法实施在本质上必须回应每一个公民的权利诉求，最终满足人民日益增长的美好生活需要，否则就会丧失其目标和动力。
第二，习近平法治思想将宪法实施构筑于人民当家作主的社会主义民主政治框架中。习近平总书记特别强调，在宪法实施过程中必须始终在党的领导下坚持正确的政治方向，“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。”[3]从根本上讲，我国宪法是党领导人民制定的，因此，“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。”[4]第二点可以视为第一点的理论延伸，但二者又不可简单化约，因为当人民以个体而不是集体的身份参与宪法实施时，在本质上对应着权利保障的诉求，而这在传统宪法理论中往往是与民主相对立和对抗的。
第三，习近平法治思想极为重视宪法实施的技术，并且在体制机制层面其重心日益转向中国特色合宪性审查的制度建构。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”[5]审查技术对于宪法实施而言绝非不重要，所谓“术为道之体”，宪法实施如果缺少技术载体必定会沦为空谈。因此，宪法实施在近两年来得到越来越多的审查机制供给。最为引人注目的是2018年修宪根据党的十九大精神将原法律委员会改为“宪法和法律委员会”，全国人大常委会赋予其“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督”等工作职责。[6]不仅人大系统的审查机制日益完善，人民政府系统（如司法部）、司法机关系统也都围绕完善审查机制进行了一系列紧锣密鼓的部署。审查制度的完善强化了宪法作为法的外在约束力，使宪法不再仅仅是自发、同时也越来越是自觉的行为准则。
对于前述三个方面内容，应当如何在理论上进行体系性解读，其对未来全面推进宪法实施、完善宪法审查制度具有哪些指导意义？特别是当宪法实施的制度重心日益体现为正式的合宪性审查制度建构，兼具公民和人民双重身份的个人在审查程序中到底应当具有何种地位，其与审查机关的关系形态应当如何构建和展开？这是关于宪法实施和宪法审查的重大基础性课题，因为如果缺少个人对审查机制的参与，坚持人民在宪法实施中的主体地位就无从谈起。在既有西方式宪法理论中，个人权利与民主在宪法审查中往往是相互对立的，审查机制被视为旨在保护个人权利免受民主剥夺的一套防御或纠正机制。[7]在社会主义宪法理论特别是习近平法治思想中，人民主体地位、社会主义民主与宪法实施又具有怎样的关系形态？笔者尝试着以个人参与为起点对人民主体地位、社会主义民主和宪法实施的关系进行较为宏观的理论分析，以期对完善我国的宪法实施和宪法审查制度提供一定的理论参考，作为研读习近平法治思想相关内容后所呈交的一份理论答卷。
二、公民审查建议的必备民主基础
讨论个人在审查程序的地位必须以个人能够参与审查作为前提。而从历史角度看，个人参与审查的资格并不是与生俱来或理所当然的，而是其来有自。公民参与审查的资格确立于宪法本身不断民主化的历史进程中，我国的审查建议也产生于特定的民主背景。
（一）个人参与宪法审查机制的历史背景
现代学者的相关讨论通常局限于现代型宪法审查，因此将个人参与宪法审查的资格视为理所当然。但其实在宪法发展的历史进程中，特定审查机制的存在时间非常悠久，甚至远早于近代宪法的诞生，而个人对宪法审查机制的参与资格并不是与生俱来的。在法国大革命以前漫长的旧制度时期，高等法院特别是巴黎高等法院（parlement de paris）在将近四百年的时间内（1392年至1788年）采取注册和谏诤的形式对国王的制定法进行合宪性审查，审查的依据是宪法惯例、国王敕令和高等法院判例所确定的根本原则，这些根本原则即根本法就是旧君主制时期的宪法。这种审查机制是抽象审查、事前审查和强制审查，国王所制定的法令必须在通过以后和实施以前提交高等法院注册，高等法院若认为提交注册的制定法违反王国的宪法，则会作出拒绝注册的判决，并将违宪理由以谏诤书的形式提交国王。在这种以君主制为基础的宪法审查中，普通个人完全不具有任何参与资格，即使在审查涉及基本人权保障时也是如此。并且从君主制宪法的理念出发，个人的缺席也并不构成审查机制的任何问题或者瑕疵。在实践中，由于缺少个人的参与，宪法审查最终沦为国王与高等法院进行政治对抗的工具，逐渐丧失了维护宪法秩序的功能，并导致了宪法虚无主义的恶果。[8]
大革命将君主主权替换为人民主权，然而宪法审查被认为与人民主权的至上性和不受制约性相冲突，因此迟迟未能得到确立。总体而言，人民主权的至上性主要停留在制宪的层面，宪法实施的问题本身就不受重视，更勿论公民个人对行宪的参与问题了。但值得注意的是，大革命时期的著名思想家西耶斯主要从人权保障出发而反思了个人在宪法审查机制中的缺席问题。他首次构想出以民主宪法为基础的宪法审查机构即“宪法审查会”。西耶斯不仅认为这一机构应当基于民主选举而产生，而且赋予其三方面职能：“忠诚地监督宪法委托，使其得到维持”，“免于致命的激情，审议旨在改善宪法的一切提议”，以及，“在法律保障丧失其公平保护的极端情形下，最终给予自然权利以诉诸自然衡平（équité naturelle）的可能”。其中，第三项也即最重要的一项职能，应当在宪法审查会中随机挑选成员组成自然衡平审查法庭（jury d’éauité naturelle）来行使，该法庭与普通法庭建立案件移送机制，由普通法庭基于当事人的诉请来提交宪法审查请求。提请衡平救济的条件要么是普通法官因缺少可适用的实定法而宣告无法判决时，要么是在法官根据仅有之法律只能违反良心进行判决时。[9]从根本上说，这种通过自然衡平来保障人权的功能与法律体系的内在缺陷相关，其衡平可以概括为“弥补法律空白（praeter legem）”、“突破法律（contra legem）”等各种情形。[10]
然而，与西耶斯的制宪权理论等相比，其关于个人参与审查机制的论述并没有产生多少影响。这是近代以来第一波民主化浪潮的重心所决定的。在近代立宪运动中，主要解决的是制宪本身民主化的问题，也即宪法本身必须采取民主方式制定，并且宪法的内容也应当遵循民主原则。但宪法监督机制及其民主化问题还太过遥远，即使在国体和政体本身的民主化问题解决之后，也不太会引起制宪者的注意。比如，法国现行1958年第五共和宪法宣告恪遵1789年人权宣言所明定的人权和国民主权原则，并且在第3条专门规定了“主权属于人民”，规定了人民行使主权的方式和途径，但是人民无论是个人还是集体都被排除在宪法审查的过程之外。法国虽然设立了宪法委员会，但它除了对组织法等进行强制性审查外，只接受总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议员或60名参议员的提请，[11]个人无法以任何方式接近宪法审查程序。特别是宪法委员会的预设功能是“一门对准议会的大炮”，即“监督立法机构旨在保护行政权的行使和国家机器的良好运作”，[12]在这种以维护分权为主要功能的审查机制中，个人更加没有参与其中的必要。
民主宪法体制之下的宪法审查却排斥个人的参与资格，这种制度安排受到了持续的质疑。尽管与制宪的政治决断性质不同，行宪表现出更多的法律属性，但既然人民主权构成现代宪法的当然前提，个人无论作为人民整体的一份子或作为个体公民都具有参与制定宪法的正当资格，他当然也应当具有参与行宪过程的资格。特别是现代宪法理论为实现宪法的安定性而假定制宪权在行使之后就处于“冬眠”或“冻结”[13]状态，如果制宪通道已经冻结，而个人又无法参与行宪机制，那么他如何证明自身作为主权者一份子的身份？尽管个人可以通过行使各项宪法权利特别是政治权利来参与宪法实施，但这只是自发意义上的实施，并不能证明更为重要的实施机制——宪法审查——的民主正当性。据此，宪法监督特别是宪法审查的过程不能排除公民的参与，公民应当是宪法实施的潜在监督者，也应当是宪法审查的不可质疑的提请者。
（二）审查提请资格变迁：由机关到个人
前述质疑揭开了宪法现代化和民主化进程中一个“隐秘的角落”。因此，在现代民主宪法不断演进的过程中，开始出现审查提请资格向个人倾斜的现象。现代型宪法审查机制在启动类型上无外乎强制审查和依申请审查两种，其中依申请审查又是其主流。通常具有提请资格的主体是高度多样化和多元化的，具体又分为特定国家机关提请和个人[14]提请两大类。随着审查启动机制的不断发展，个人正在取代国家机关成为依申请审查的最主要提请者，并成为整个审查程序的最主要动力来源。这种转变的过程分为渐变与剧变两种类型。[15]
渐进性转变模式以德国为代表。1949年《基本法》最初设置的多种审查类型大体是以国家机构的提请为主，比如权限争议、抽象的规范审查和具体的规范审查等。其中，只有具体的规范审查具有一定的个人元素。虽然《基本法》第100条第1款将具体规范审查的提请权完全赋予法院，且《联邦宪法法院法》第80条第3款也明确“法院的声请，与诉讼当事人对该法规之无效的指责无关”，但普通诉讼的当事人却可以参与审查程序。《联邦宪法法院法》第82条第3款赋予提出声请之法院的诉讼当事人到联邦宪法法院陈述意见的机会，联邦宪法法院则应通知其参加言词审理，并给予在场的诉讼代理人发言权。真正体现个人提请资格的是著名的宪法诉愿程序，这一程序虽然在《基本法》的起草过程中得到基姆湖草案的肯定，却被制宪国会所删除，其主要考虑是宪法法院应主要解决国家机关之间的争议。[16]直到1969年1月，这一程序才通过宪法修正案写入《基本法》第93条第1款第4a项和第94条第2款。个人诉愿程序的创立具有特定的民主考虑，修宪委员会在报告中指出：“宪法诉愿制度有利于宪法与公民的共同发展，提高公民的民主意识，有利于发挥宪法法院对基本权利的保护功能。”[17]过去50年多的宪法诉愿实践证明，这一程序是联邦宪法法院最有影响的审查机制。[18]
剧变模式比如法国。剧变能够烘托对比，因此其所揭示的原理更为典型也更具说服力。法国历史上的各种审查机制要么是强制审查，要么是依特定国家机关提请的审查，因此，国家机关一直是审查的排他性提请主体，个人无法以任何方式参与审查机制。这种由国家机关垄断提请资格的体制在实践中完全沦为议会政治斗争的延续，不仅与个人的权利保障诉求没有直接关系，而且使整个审查机制严重缺乏动力。因此，法国学者一直主张赋予个人在审查启动机制中的提请资格。作为这种努力的结果，法国在2008年修宪中新增了事后的违宪抗辩程序。宪法第61-1条规定：“在普通诉讼程序中，若认为法律之规定对宪法所保障的权利与自由构成侵害，可经最高行政法院和最高司法法院向宪法委员会层转违宪审查申请，由宪法委员会在确定期限内予以裁决。”尽管宪法条款中没有涉及特定个人，但修宪准备资料中明确将违宪抗辩视为“赋予诉讼当事人（les justiciables）的新权利”。[19]议会制定的《关于实施宪法第61-1条的第2009-1523号组织法》则将其具体化为普通民事、刑事和行政诉讼的特定当事人。违宪抗辩机制改革也被作为强化民主的措施，修宪委员会的报告在“一个更民主的第五共和”的修宪主题指导下，特别强调“法国是唯一一个其公民不能接近宪法审查的民主大国”，因此，赋予公民违宪抗辩权将有助于国家机构的“现代化和民主化”。[20]法国宪法委员会前主席则在公开致辞中提出违宪抗辩程序“将允许公民们重新拥有我们的宪法”。[21]法国所出现的这种趋势直接体现了法语国家的普遍性选择，目前有19个法语国家均建立了法国式的违宪抗辩程序。[22]实践证明，以个人违宪抗辩为基础的移送审查成为宪法委员会最为重要的审查类型。[23]新的违宪抗辩程序自2010年3月开始生效，其短短10年时间的受案数已经可以与原事前审查机制在过去60多年的受案数等量齐观。[24]
（三）我国建议审查机制产生的民主背景
我国宪法作为社会主义宪法在终极意义上充当着资本主义宪法掘墓人的角色。社会主义民主在掘墓人角色的发挥中扮演着核心功能，因为社会主义民主政治是作为资本主义代议民主的批判者和代替者而登上历史舞台的。但是就宪法实施和宪法审查而言，无论作为个体的公民还是作为集体的人民都未被赋予显著的地位。1954年宪法作为新中国第一部正式宪法高度重视人民在制宪中的主体作用，广泛深入的全民大讨论成为其制定过程中的最大亮点之一。然而，人民如何参与宪法实施的讨论则几乎付之阙如。“总的来讲，1954年宪法保障机制没有得到社会的普遍关注，更没有从制度上建立解决违宪的机制与程序。”[25]因此，宪法实施较为偏重自发性，即强调党和各级国家机构在实施宪法中发挥主导作用，党员干部应当在实施宪法中发挥模范带头作用，而忽略如何在监督或审查的意义上纠正违宪行为。在此背景下，习近平法治思想强调合宪性审查机制的重要性，强调在实施宪法的过程中坚持人民主体地位，无疑具有重大的理论和现实意义。
就宪法审查和宪法监督制度的设计而言，1982年宪法明文规定的审查主要包括强制审查[26]和备案审查。[27]从制度设计的初衷来看，这两种审查形式都以特定国家机关为参与主体，丝毫没有考虑个人在其中的地位。2000年《立法法》第90条（2015年修正后变为第99条）考虑到进一步完善法规审查工作，分两款正式建立了要求审查机制和建议审查机制。其中，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级人大常委会等五类主体的审查要求主要体现特定国家机关之间的监督，[28]类似于法国宪法规定的总统、总理等的审查提请。而审查建议特别是公民的审查建议，则意味着审查机制正式向个人开放。尽管公民审查建议并不必然导致审查程序的启动，“能否启动的决定权在受理建议的全国人大常委会手中，因此属于弱启动模式”，[29]但从民主体制发展的意义上讲，它为解决宪法民主化“最后一公里”的问题打开了一扇窗。因此，有必要从人民主权原则的角度来认识公民审查建议的性质。如学者所说，“公民违宪审查建议权的行使，不仅从形式上是对人民主权原则的直接体现，同时也是实质上对人民主权原则的维护。”[30]2015年《立法法》修改后对审查建议同时增加了（应当）反馈机制和（可以）公开机制，这一变化不仅使审查建议在整个审查机制中具有更为重要的作用，而且增强了审查机制本身对公民和社会的回应性，是审查机制民主化的重要进步。
然而，从学界观点来看，审查建议造成了一种颇为矛盾的心理。一方面，“确立之初，学界曾对该制度寄予厚望”，[31]其原因在于这种以公民为主的审查流程与德国的宪法诉愿具有一定的相似性，可能承载宪法审查的主要功能。但另一方面，学者们又对建议审查机制的设计提出较诸多批评，建议因不具有拘束力而在事实上从未导致审查的真正启动，但反过来说，建议审查机制本身没有附带筛选机制，“海量的审查申请显然是审查机关所无法处理的”，[32]因此其真正实施又可能给审查机关造成沉重的工作负荷。因此，有学者主张将审查建议由“非典型宪法诉愿”改造为典型的宪法诉愿。[33]其实，无论是寄予厚望还是予以批评，大都是以德国式宪法诉愿作为比较的蓝本。然而，这是否是对我国审查建议的客观理解？由此，就有必要在比较中对审查建议的规范属性和功能进行准确界定。
三、公民审查建议的规范属性和功能
现代型宪法审查的各种启动机制通常都有相对独特的功能。公民的提请资格无外乎权利救济和民主监督两种主要功能。通过对比可以发现，我国的公民审查建议是较为宽泛的民主手段，因此其基本性质和制度形态就与宪法诉愿、违宪抗辩等有所不同。
（一）审查提请资格的功能对比
从审查机制变迁的角度，需要进一步追问审查提请资格由国家机关向个人倾斜的原因。通常而言，不同的审查提请类型具有不同甚至完全相异的性质和功能，这种差别在国家机关提请与公民提请之间尤其明显。大体而言，国家机关提请通常具有更为强烈的政治性，在内容上更多涉及到国家机构之间的权力分配，在实践中也更多表现为政治权力之间的博弈，而公民提请则通常具有更为浓厚的权利性或民主性，在内容上更多涉及到公民的权利救济或民主社会的公民监督，体现着公民对宪法商谈的参与。因此，以公民为主体的提请资格结构分布与宪法审查程序的民主商谈功能存在实质关联。兹将不同审查机制中的不同提请在性质和功能上进行细致比较，并呈现为以下表格。
表一：各种提请类型对比表
在前示七类审查提请中，第1类权限争议提请主要涉及国家机构之间的权限冲突，旨在维护国家机构之间的权力分配关系，因此在性质上具有强烈的政治色彩。第2类抽象规范审查本身虽以维护国家法制统一为目的，却更多表现出强烈的政治性，比如德国的抽象规范审查，“在缺乏具体案件的情况下，宪法法院不仅可能对法律难以有充分的认识，而且容易沦为咨询机关及政党斗争的工具，损害司法权威。”[34]而在法国，国家机构对提请资格的垄断使宪法审查机制乃至1958年宪法本身都被长期诟病为“政治家的游戏”。[35]因此，这两类提请均可归入政治型。值得注意的是，对于第2类提请以及与之相似的提请形态而言，尽管规范统合原本是其预设功能，但因提请者是政治性的国家机关，审查过程又脱离具体个案，因此其在实践中所表现出的政治性往往超过法律性。
第3类和第4类具有相似性，都是由普通法院将具体诉讼中的合宪性问题移送审查机关先予裁决，待审查机关作出合宪性认定后再继续普通诉讼的审理。但德国的具体规范审查主要表现为普通法院的守宪义务和职权主义，因此其移送全依法官之职权和违宪确信，偏向于维护规范秩序，而法国的违宪抗辩权则以当事人的抗辩为前提，旨在救济其基本权利，普通法院仅负有过滤移送之职责，可归入权利救济型。
第5、6两类与第4类在性质上相同，均以救济公民的基本权利为主要宗旨，因此可以归为同类，但三者又互有差别。附带审查提请系司法审查模式中由普通诉讼当事人直接向主审法院提出，违宪抗辩由于普通法院的法律审判权与审查机关的宪法审判权相互分野因此不得不采用移送装置，宪法诉愿则系当事人直接向宪法审查机关寻求基本权利救济，并且脱离具体法律案件。如前文所指出，这些提请类型虽然以权利救济为主旨，但在建立初衷上都具有促进民主的功能预设和终极考量。
权利救济与民主本身在传统理论上是相互冲突的，为何二者能够相互协调？现代宪法理论通常从权利商谈和审议民主的角度来化解二者的冲突。一方面将权利视为主体之间商谈的结果，而不是宪法文本中的静态先验假定，另一方面，通过立法过程和宪法审查程序来实现建制化的权利论证与理由说服。“权利源于主体间商谈，权利的正当性基于民主协商的立法过程与令人信服的论证理由”，[36]因此，保障基本权利的个人需求与民主社会的公共建构具有实质关联。如哈贝马斯所说，“人权与人民主权并不冲突；它们等同于一个以公共商谈形式形成意志的自我限制的实践方式的构成性条件。”[37]由此，以权利商谈为主要表现的宪法实施就成为成熟的政治共同体实现人民之主权地位的最高标志。
（二）公民审查建议的规范基础
与其他六类提请类型均有所不同，我国《立法法》所设置的审查建议具有最为浓厚的民主监督色彩。根据前述表格所列情况，各国审查机制中的个人提请通常以基本权利保障为宗旨。德国基本法第93条第1款在将“任何人（jedermann）”作为宪法诉愿主体的同时，将其提请条件限定为基本权利遭公权力侵害。法国违宪抗辩主体在组织法中被限定为普通诉讼的当事人（les justiciables），这是因为宪法对违宪抗辩的前提限定是“宪法所保障的权利与自由受侵害”。因此，相关基本权利教义学均将个人的审查提请视为基本权利的权能之一。美国的附带审查提请主体为普通诉讼当事人，而当事人之诉本身就是权利之诉。但与前述各类个人提请资格均不相同，我国的审查建议不需要提请人以基本权利受到侵害作为理由，任何公民、社会团体和企事业组织甚至五类要求主体以外的其他国家机关只要认为法规与宪法和法律相抵触，均可提出审查建议。由此可以断言，我国《立法法》的审查建议是非常宽泛的公民提请，这种提请不以主观权利受侵害为基础，更不要求建议人与被提请的法规存在法律上的利害关系，而是在较为宽泛的意义上看重其民主监督功能。
关于审查建议的规范研究从最开始就将自身基于《宪法》第41条，即：公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。学者认为公民审查建议将《宪法》第41条的公民建议权“在立法监督领域进行了具体化，从而使建议权在立法监督领域具有了可操作性和可实现性”。[38]但一直以来，人们忽视了《宪法》第41条其实同时包含着获得权利救济的权利和监督权两项颇为不同的内容。因此，有必要进一步追问审查建议的规范基础到底是权利救济还是民主监督，抑或二者兼而有之？有学者将权利救济和民主监督并举，也就是认为审查建议兼具监督权与救济权的双重属性，“应当是一种基于《宪法》第41条的双重性质的权利”。[39]从《宪法》第41条和《立法法》第99条第2款的表面文义出发，当然可以将审查建议作双重性理解。但问题在于，二者是否有主次之分？笔者认为，审查建议的规范基础主要是民主监督，理由如前所述，《立法法》并未对审查建议的提出设置任何实体性或程序性要求，不以建议人的主观权利受到侵害为条件。特别是《立法法》第99条第2款将“其他国家机关”与公民等并列，如果将权利救济作为审查建议的内在基础，则会在国家机关身上出现无法自圆其说的逻辑缺陷。
在民主的基本框架中将公民审查建议建基于《宪法》第41条的监督权之上，也应当同时在更深层次上看到其与其他宪法规定的关联。具体而言，包括以下四个方面：首先，审查建议最终关联着宪法序言第五自然段和第2条第1款中的人民主权原则，即人民掌握国家权力，是国家的主人，一切国家权力属于人民，因此，在通过宪法审查实现法治国家续造方面亦不应排除人民的主体地位；其次，宪法第2条第3款中的人民的民主管理权，即人民有权依照法律规定对违宪违法法规提出申诉、控告或建议，从消极方面实现对国家立法事务的参与和管理；再次，序言最后即第十三自然段和第5条第4款中的护宪职责，即各社会团体、各企业事业组织有义务维护宪法尊严、保证宪法实施并同违宪行为作斗争；最后，从国家的角度来讲，公民审查建议也在法规范塑造方面诠释了宪法第27条，即国家机关的立法工作必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。因此，在根本上讲，“《立法法》对公民违宪审查建议权以法律的形式给予确认，是对宪法所确认的人民当家作主原则的贯彻，是人民当家作主原则在具体法律制度中的体现，这有助于维护宪法权威，实现依宪治国，从而真正实现人民当家作主。”[40]
（三）建议审查机制的功能定位
由于公民审查建议的宪法规范基础在根本上源于人民主权原则，因此当然应当基于坚持人民主体地位的原则并在社会主义民主政治的框架中来界定建议审查机制的规范功能。其实在法规审查的实践中，全国人大常委会也始终基于原始立法意图将审查建议作为一种广义上的公众参与机制，“通过适当方式听取建议人的意见，并在必要时召开座谈会、论证会等，多方面听取意见。通过这些形式，公民参与到规范性文件备案审查工作中来。”[41]但由于《立法法》第99条第2款的规定过于宽泛，并未勾勒出建议审查机制的运作环节，因此就需要借助宪法规范对《立法法》第99条第2款的规定进行进一步的解释。就建议审查机制的功能定位来讲，至少可以细化为以下三个相互联系的方面。
其一，建议审查机制的直接功能在于维护客观法秩序的统一。随着我国法律体系的不断丰富，法规范冲突成为日益突出的问题，而传统上的审查形式多为抽象审查，难以从数量庞大的法规体系发现问题，其审查“是不可能全面和准确的”，[42]由此，审查建议就成为重要的补充。根据立法草案说明，2000年《立法法》建立要求和建议审查机制的主要考虑是“为了维护法制的统一……解决实践中存在的法规、规章与法律相抵触，法规与规章之间互相矛盾的问题”。[43]因此，建议机制主要是借助公民的力量来助力审查机关发现可能存在违宪违法情形的法规瑕疵，它在维护国家法制统一的目标上可以与传统审查形式“互为补充，并行不悖”。[44]易言之，个体公民提出审查建议并参与审查过程，人民的代表机关负责进行审查。
其二，建议审查机制的隐含功能在于权利救济。维护客观法秩序统一的功能定位可以容纳而不排斥审查建议的权利救济的功能，个人若基于主观权利损害而对法规提出审查建议，在助力于维护法秩序统一的同时，还可以排除违宪违法法规对建议人主观权利的具体侵害以及对同类主体之权利的普遍性侵害。此时的审查建议可以类比宪法诉愿，有助于落实宪法第33条第3款所确立的人权原则，并保障宪法第二章所宣告的公民的基本权利。只是与宪法诉愿不同，建议审查机制更侧重于在未来产生排除权利受法规侵害的普遍效果，而不是救济建议者个人已经受到法规侵害的权利，这是由建议审查机制的民主基础所决定的。
其三，建议审查机制的终极功能是在法治续造中落实人民主权原则。通过赋予作为个体的公民对违宪违法法规提出审查建议的资格，使之参与到中国特色法律体系的整合与发展中，在人民主权原则的延长线上完善中国特色社会主义法治体系。民主和人民主权原则不应仅仅体现在制宪时刻，仅仅体现在每五年一次的换届选举或者立法过程的公民参与。对于成熟的民主体制而言，更为重要的是将民主和人民主权建构为一种有效互动的程序性机制，在围绕合宪性问题进行辩论与说服的过程中，形成以宪法审查程序为平台的建制性民主法治互动。
在前述三项功能中，最为重要的无疑是第三项。而且在理想情况下，第三项功能会将前两项功能统合在一起。从比较宪法审查的实践来看，原本分殊的个人提请功能设计在实践中逐渐出现相互融合的趋势。比如，法国的违宪抗辩人、德国的宪法诉愿人以及具体规范审查的原诉当事人，其背后往往存在特定的法律团体、社会阶层或游说集团，它们支持着个人的权利救济诉求，使权利救济上升为一个公共议题。在我国的审查建议实践中，权利救济与民主监督这两项功能还处于相互分立的阶段。目前，部分审查建议是由法规的利害关系人提出的（比如潘洪斌案），但也有大量的审查建议是脱离了具体的主观利益而由学者提出的，比如在2003年孙志刚案和2009年唐福珍案中，对相关行政法规的审查建议都是由若干学者以公民身份提出的。学者提出的审查建议既体现了学者对社会职责的担当，也是社会主义民主和法制及其完善的组成部分。对于《立法法》所规定的审查建议，尽管在规范意义上应当限于字面理解为法规审查的启动机制，但在宽泛的社会意义上则应视为一种民主参与机制的开端。人民参与国家法规范的形成具有积极和消极两种方式，前者为公民对国家立法过程的参与，但考虑到我国的多层次间接选举体制，通过提出审查建议来消极地参与国家立法显然更有意义，因为它可以直达全国人大常委会，这种监督所具有的民主补强功能不应受到忽视。
如果说作为审查提请者的公民是民主参与者，其审查提请是民主参与机制的开端，那么宪法审查就是一个回应审查提请的民主互动过程，它反复不断地从起点走向终点，并在循环往复之间实现自我更新与完善，同时将审查程序塑造为政治参与的舞台。“政治渠道的畅通，人民的政治意愿，人民对政府的要求、呼声得以及时地通过司法途径表达出来，并借助法院这一公共讲坛参与政治生活，使民主在法庭上体现出来，这是司法审查在促进民主方面的重要体现。”[45]按照同样的逻辑，德国联邦宪法法院成“一个史无前例的公民法院（ein bürgergericht par excellence）”。[46]审查提请人与审查机关的民主互动表现为实体和程序两方面。在实体上，对于审查提请人和相关者而言，通过抗议、说服和辩论可以产生宪法的具体解释方案以及宪法审查的具体决定，而通过不断的解释与再解释，宪法本身实现了连续不断的变迁和续造，成为民主社会不断完善与发展的蓝图。在程序上，宪法审查程序为相互冲突的主张、观点或立场提供了自我表达的平等舞台，它不同于立法过程是根据力场中的矢量和求得最终结果，而是不同主张进行自我阐明并进而相互商谈与说服的程序，每个参与者都抱有一种愿意被某种主张所据以存在的那些理由所说服的态度，每一种主张和立场都是可质疑的并由此为民主的相对主义本质所必需。
四、建议审查机制的民主化建制
公民审查建议和建议审查机制在实践中具有巨大潜力，但具体制度不足限制了其民主功能的充分发挥。未来应当对建议审查机制作进一步的民主化建制，通过在宪法实施和宪法审查中坚持人民主体地位来发展社会主义民主。
（一）建议审查机制的发展趋势与现状
尽管如学者所说，《立法法》在规定公民审查建议时“对这一权利的基本性质、价值目标、宪法依据、相关制度衔接等问题缺少周密论证和清晰认识”，[47]但这并不妨碍建议审查机制的实践发展。目前，公民审查建议已经成为整个审查机制的最重要的动力来源。自2018年以来，全国人大常委会收到的审查建议已呈井喷之势，未来还有望继续攀升。根据全国人大常委会法工委自2017年至2020年所作的备案审查工作情况报告，各年度的建议分布情况如下图所示。
资料来源：整理自全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告（2017年至2020年），其中2019年未公布建议数量，仅提及对138件审查建议进行了审查研究、提出处理意见并向建议人反馈。图中所谓“有效建议数”是指既是审查建议（而非来信来函）又属于法定审查范围。
从实践情况来看，笔者认为建议审查机制的发展具有以下三个方面值得注意的特点。
第一，公民审查建议和建议审查机制日益具有独立的法律程序属性。全国人大常委会在传统上往往将审查建议视为信访意义上的公民来信来函，比如，在2003年孙志刚案和2009年唐福珍案中，吴邦国委员长就相关问题转送国务院总理的批示中，受到强调的是相关事件“在法学界、新闻界部分人中引起强烈反映”，审查建议函被视为信访意义上的“群众联名信”。[48]之所以如此，是因为全国人大常委会历来重视信访工作，每年都会收到大量的公民来信并须对其进行日常处理。而《立法法》规定的审查建议一直采取信函形式，也就自然地归入信访的范畴并按信访机制处理。但近几年来，法工委在程序上首先挑选涉及规范性文件的来信来函，从中区分审查建议，最后辨识相关建议是否属于全国人大常委会备案审查范围内的有效审查建议。比如，2018年的报告披露该年内法工委共收到涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件，其中属于备案审查范围的有112件。随着建议审查机制的可辨识性日益提高（比如中国人大网审查建议受理平台付诸使用），审查建议会具有更为明确和独立的法律属性，完全与信访等相区别。
第二，建议审查机制是潜力最大的审查途径。自从2018年特别是2019年以来，审查建议的总体数量和有效审查建议的数量都大幅增加，这不仅是因为全国人大常委会2017年开始听取和审议备案审查工作情况报告，在社会上产生了很大的反响[49]并激发了公民提出审查建议的热情，也是因为通过相关建议审查案例的披露，使公民认识到建议审查机制确实能够发挥维护法制统一、保障基本权利的功能。相比之下，五类国家机关的审查要求权至今从未行使，而以法规专项清理等为主要表现的主动审查尽管也能在特定时期和背景下发挥作用，但其运动式色彩过于明显，其审查功能难以常规化和持续化。因此，在整个审查机制中，建议审查机制无疑成为潜力最大的审查途径。而且随着近两年有效审查建议的数量大幅增加（2020年为3378件），人们有理由相信，建议审查机制的程序构造也会相应突出其自身的独立法律程序属性，走向专门化和专业化。
第三，建议审查机制的基本结构逐渐定型。这种基本结构又可以分解为两个层面。一方面在审查个案意义上，其基本运作流程是：依照《立法法》第99条第2款和第101条的规定，公民向全国人大常委会提出审查建议，由常委会工作机构（主要是法工委的法规备案审查室）负责研究、处理和反馈。另一方面在制度的整体意义上，其基本运作流程是：全国人大常委会法工委就年度审查工作情况向全国人大常委会作报告，其中包括公开披露建议审查的整体情况以及代表性个案，由全国人大常委会代表全国人民听取报告和审议，从而对审查工作发挥监督职能。而工作报告中披露的当年度建议审查个案，如果由全国人大常委会审议通过，也就意味着全国人大常委会对法工委审查意见和结果的整体性认可。从建议审查机制的双层构造来看，本文所主张的民主化无论在个案还是整体的意义上都是在不断增强的。个案层面增加反馈和公开机制，有助于强化建议审查机制的民主回应性，而整体意义上的法工委报告制度，则将包括建议审查在内的整个审查机制置于全国人大监督之下乃至全国人民的监督之下，有利于夯实审查机制的民主正当性。因此，建议审查机制的结构定型，实则是在法规审查领域不断强化社会主义民主的必然结果。
（二）民主导向下的建议审查机制改革
从前述三个方面的特点来看，建议审查机制对于促进社会主义民主和法治具有巨大的潜力，它可以借助独特的法律程序构造来承载公民参与国家法规范塑造过程的民主热情，并通过围绕审查议题的参与、异议、抗辩、说服、论证和回应等，将作为建议者的个体公民、作为审查者的全国人大常委会和作为最终主权者的人民融合在一种建制化的程序当中。对于一种民主化的审查程序建构，最为重要的是塑造良性的参与、对话和商谈平台，通过围绕法规合宪性与合法性异议进行不断的说理与说服，不断地对宪法和法律进行诠释，使权利救济、法制统一、民主监督等融合在宪法商谈的过程中。如巴尔金教授所言，抗议、说服及辩论对于宪法的持续民主正当性至关重要，“因为它们为人民提供了在自己的时代或未来时代救赎宪法的可能。为了展开宪法辩论，人们必须有一个共同的辩论平台，最初与他人意见不同，继而说服他们。这就是宪法解释理论的目的所在。”[50]日益增多的公民审查建议在表面上代表着对合宪性与合法性的质疑或分歧，但这种质疑或分歧可以在适当的审查程序中成为一种宪法商谈的起点，不同的主张具有在程序中进行良性交往的机会，并由此塑造出整个宪法的民主正当性。按照哈贝马斯的商谈理论，法律的合法性最终正是依赖于一种交往的安排。“作为合理商谈的参与者，法律同伴必须有可能考察一有争议规范是否得到、或有无可能得到所有可能相关者的同意。因此，人民主权与人权之间的那种所寻求的内在关系就在于，权利体系所显示的，恰恰是政治自主的立法过程所必需的交往形式本身得以在法律上建制化的条件。”[51]因此，在实现宪法商谈的过程中，人权保障与人民主权等原本存在冲突的原则实现了相互补充与协调。
在宪法实施中坚持人民主体地位，不仅意味着在形式上公民能够通过提出审查建议来参与审查机制，更在实质上要求公民的宪法诉求成为宪法商谈的对象和内容。就我国建议审查机制的发展现状而言，如何处理民主的“数量”与“质量”关系正成为日益迫切的问题。从数量上看，目前的审查建议无论总量还是有效建议量均处在历史最高水平，但就公民的实质性参与程度而言则明显不够，而审查建议在促进民主商谈的质量方面也还存在相当的提升空间。举例而言，个案意义上的审查建议通常并没有直正导致审查程序的正式启动，因为截止目前为止，所有的审查案例都止步于法工委法规备案审查室的研究阶段，并没有进入到宪法和法律委员会乃至全国人大常委会自身的后续审查过程，而法工委法规备案审查室对于审查建议的研究和处理几乎是完全封闭的，其审查结果的反馈也没有附带任何理由说明。在制度整体的意义上，尽管建议审查的总体情况和代表性个案均由全国人大常委会审议通过，但作为一种整体式审议，审查个案中的实质法律理由并没有受到充分注意。在缺乏建议者的程序性参与，缺乏开放透明的审查程序，也缺乏审查机关的理由说明的条件下，真正意义上的宪法商谈是不可能建立的。
因此，对于我国建议审查机制的未来发展而言，最重要的是在民主导向下完成“量”与“质”的真正转化，实现由“量”到“质”的飞跃。对于这种转化和提升而言，程序设置无疑是最为重要的。建议审查机制的程序设置在很多方面不够明朗，并因此限制了其民主功能的发挥。笔者曾主张现行审查机制“应当回归社会主义民主的宏观背景，着力塑造开放、参与和回应型的审查程序。”[52]只有审查程序的开放性、参与性和回应性得到强化，建议审查程序才可能使人民在宪法实施中的主体性地位得到提升。因此，有必要在民主的导向下进一步完善建议审查机制。
（三）对完善建议审查机制的具体建议
为使建议审查机制进一步发挥促进社会主义民主的功能，必须完善建议审查机制的具体细节，具体可以从以下五个方面着手。
第一，关于审查决定的理由说明。如果缺少说理，就不会存在宪法商谈。因此，为了在宪法实施中真正坚持人民的主体地位和发扬社会主义民主，就必须逐渐改变目前审查结果基本上不附带理由说明的状况。当然，多重现实原因造成了目前的状况，比如审查工作机制的实践传统，审查工作机关的负荷过重，审查程序的开放性和回应性不足等。对于民主商谈而言，最为重要的不是审查结果，而是据以论证审查结果的法律理由。因此，对于具体的审查个案，特别是社会关注程度高、社会影响力较大并且涉及实质性宪法议题的建议个案，审查机关应当更充分地展示其法律论证的过程，特别是对于存在分歧的问题，应当尽可能在审查决定中对不同的主张进行回应，展现充分的说理。在特定情况下对于分歧性的宪法问题，充分的说理还是多元的说理，它需要容纳协同意见甚至反对意见，从而更好回应时代的变迁。完善审查决定的说理制度，既能够使人民群众在每一个审查个案中都感受到公平正义，也能够使宪法随着审查制度的历史变迁真正成为世代人民都参与对话的流动的话语。
第二，关于建议的筛选和过滤机制。不少学者基于对审查机关审查负荷的担心，认为《立法法》未对审查建议设置“门槛”是一种缺陷，因此有必要建立某种案件筛选机制，比如提出“利益相关性”“基本权利相关性”“申请人的基本权利主体地位”等标准，只有审查建议符合这些标准，才可以进入全国人大常委会的审查过程。[53]对此，笔者略有异议。理由如前所述，建议审查机制的设立源于民主考虑，其内在逻辑是民主，而不是权利救济，即只要公民、社会团体、企业事业组织甚至国家机关认为法规存在违宪违法的情形，都可以提出审查建议。因此，借鉴域外的宪法诉愿、违宪抗辩等机制改造审查建议似有“东施效颦”之嫌。设立建议审查机制的原始意图包括了提高民主监督的“数量”，不能通过设置门槛将任何审查建议拒之门外，但也确有必要采取措施来将涉及重要实质性宪法问题的建议突显出来，从而使审查机制更有效率，这就涉及审查机制的分工问题。
第三，关于建议审查机制与其他审查机制的分工问题。建议审查机制与要求审查机制等存在一定分工，在研究建议审查机制时不能忽略这种分工关系。前述有学者主张以利益相关性、基本权利相关性等为门槛对审查建议进行过滤，这种改造建议审查机制的看法之所以不必要，是因为完全可以借助《立法法》第99条第1款中规定的最高人民法院和最高人民检察院的审查要求权来实现，“疏通法院与全国人大常委会之间的制度通道”，普通诉讼当事人因权利受法规侵害而提出异议的，可以经由主审法院审核过滤后，经由最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求，由此形成一种“合宪性审查优先移送机制”。[54]这种基于审查要求的移送审查机制完全可以与现有的建议审查机制并行不悖、相互补充。完善建议审查机制不仅需要着眼于审查建议，还要看到现行审查制度的各个机制环节的相互配合，在相互配合的基础上实现制度效能的综合提升。不能因为要求审查机制未能激活，就将其功能转嫁到建议审查机制上，否则就损害了不同机制的分工关系。
第四，关于审查建议的重复问题。在建议审查实践中，存在不同主体针对同一对象多次提出审查建议的情况。比如针对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（二）》第24条关于夫妻共同债务承担的规定，法工委自2016年以来收到近千件针对该规定的公民审查建议，此外，2017年3月十二届全国人大五次会议期间有45位全国人大代表分别联名对其提出5件建议。对于社会普遍关注的特定对象，将不可避免地出现公民反复提出审查建议甚至人大代表和政协委员联名或联合社会团体提出审查建议的情况。公民、人大代表和政协委员联名提出审查建议的情况不仅强化了建议案的社会影响，产生“人多势众”的动员效果，而“在效果上加强了人民与人民代表之间的有机联系，拓展了人民代表履行代表职责的功能”。[55]但不同主体分别提出重复性审查建议，不必要地占用了审查制度资源。未来法工委有必要借助审查建议受理网络平台来分析审查建议的对象频率，有效合并个案进行审查和研究，将联名联署建议制度化，并且进行电子化无纸便捷反馈。
第五，关于建议审查机制的具体法律属性问题。完善的宪法商谈需要借助属性清晰、界限明确的具体程序，完善的建议审查程序一定体现众多的具体法律细节中。而目前的建议审查程序还存在太多的模糊性，比如，审查决定自何时生效？产生一般效力还是个案效力？如果建议人在提出审查建议的同时还在寻求诉讼救济，法工委所反馈的审查结果对法院是否产生影响或拘束力？法工委的审查结果是否可能与法院认定相矛盾？如果建议人提出审查建议后，法工委未能履行《立法法》第101条规定的反馈义务，建议人是否可以要求反馈甚至向法院或人大自身寻求不作为救济？诸如此类的法律细节问题在当前的建议审查机制中均没有得到应有考虑。而这些细节的完善，才能真正彰显建议审查机制作为独特法律机制的程序性功能。建议审查机制不仅要吸纳公民的建议，而且还要做到精致地吸纳，其完善也必须要在程序机制的“质量”上下功夫，在精益求精中真正实现法治国的民主商谈。
结语
宪法实施和宪法审查的过程必须始终对公民保持开放性和回应性，这对于现代宪法而言是致关重要的。因为如果公民能够参与宪法实施和宪法审查的过程，并通过一种建制性的商谈机制来不断诠释人民主权原则，就没有必要诉诸于制宪权那样的颠覆性手段。公民审查建议是人民参与宪法实施和宪法审查的起点，但起点只意味着“数量”，必须通过完善具体的审查机制将公民作为建议者的个体意见有效吸纳、整合到宪法商谈的过程中，在商谈过程中实现“质量”，最终将人民的主体地位建制在一种程序性交往机制中，实现法治的民主续造，实现社会主义民主与依法治国的统一。近几年来，正是在习近平法治思想的指引下，全国人大常委会基于公民审查建议通过宪法审查机制纠正了夫妻共同债务认定标准和举证责任分配中的偏差，废止了过度限制人身自由的收容教育制度，取消了城乡居民人身损害赔偿标准的不合理差别，在诸如此类的建议审查个案中，较好实现了维护国家法制统一和充分保障人权的统一，实现了坚持人民主体地位、全面依法治国和发展社会主义民主的统一。未来必须通过完善具体的审查程序机制，在宪法实施和宪法审查过程中进一步发扬人民主体地位、发展社会主义。
注释:
[1] 江必新、蒋清华：《习近平法治思想对宪法理论和实践的发展创新》，《法学评论》2021年第2期，第1页。
[2] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话（2012年12月4日）》，载《人民日报》2012年12月5日第2版。
[3] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，载《人民日报》2014年9月6日第2版。
[4] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话（2012年12月4日）》，载《人民日报》2012年12月5日第2版。
[5] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）》，载《人民日报》2017年10月28日第1版。
[6] 参见《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》（2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过）第2条。
[7] 特别在美国宪法的背景下，这一点在审查实践中得到反复的强调：“权利法案的真正目的是防止特定主题被卷入政治争论变迁，将其置于多数人和官员无法触及的地方，将其确立为由法院所确保适用的法律原则。一个人的生命、自由和财产权，言论、新闻、信教和集会自由，以及其他的基本自由都不能作为民主表决的对象。”see west virginia board of education v. barnette, 319 u.s. 624 (1943).
[8] 王建学：《政治性宪法审查批判——以巴黎高等法院的注册和谏诤为中心》，《中外法学》2017年第2期，第372页。
[9] 王建学：《制宪权与人权关系探源——以西耶斯的宪法人生为主线》，《法学家》2014年第1期，第171页。
[10] paul bastid ed., les discours de sieyès en l’an iii, paris: hachette, 1939, p.46.
[11] 60名国民议员或60名参议员的提请资格是由1974年宪法修正案所增加。参见loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 oct. 1974, jo du 30 oct. 1974, p.11035.
[12] 朱国斌：《法国的宪法监督与宪法诉讼制度——法国宪法第七章解析》，《比较法研究》1996年第3期，第233页。
[13] 王锴：《制宪权的理论难题》，《法制与社会发展》2014年第3期，第129页。
[14] 此处所谓“个人”系指与国家相对的自然人、法人等私主体，既包括我国《立法法》意义上的公民、社会团体和企业事业组织，也包括德国意义上的宪法诉愿人和作为具体规范审查提请者的诉讼当事人、法国意义上的违宪抗辩人和美国意义上司法审查的提请人等。
[15] 此处未将司法审查模式考虑在内，盖因个人在司法审查模式的附带提请资格依附于其诉讼主体资格。
[16] 程迈：《政党与德国联邦宪法法院：创建、博弈与双赢》，《政治学研究》2016年第3期，第67页。
[17] 韩大元：《论宪法诉愿程序的价值》，《学习与探索》2007年第1期，第95页。
[18] 截至2019年12月31日，宪法诉愿提请共235,057件，占全部案件的96.53%，其中有5,261件即2.3%成功获得审理。相比之下，抽象和具体的审查审查仅以3,882件占1.59%，其他案件则比例更小。参见联邦宪法法院亚博电竞网站官网公布的统计数据，https://www.bundesverfassungsgericht.de，2021-3-30。
[19] comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la ve république, une ve république plus démocratique: rapport du comité et 77 propositions, paris : vie publique, 2017, p.87.
[20] comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la ve république, une ve république plus démocratique: rapport du comité et 77 propositions, paris : vie publique, 2017, p.4, p.108.
[21] [法]让－路易·德勃雷.在法国宪法学会第七届大会上的致辞（2008年9月25日），http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=1284,2019-7-22.
[22] 王建学：《法语国家宪法审查制度设计比较研究——对“政治机构审查模式”的批判》，《昆明理工大学学报（社会科学版）》2017年第1期，第29-30页。
[23] 王芳蕾：《论法国的违宪审查程序》，《财经法学》2017年第4期，第152页。
[24] 截至2019年12月31日，原事前审查程序审理的案件数为795件，其中包括普通法律的提请审查532件、组织法的强制审查162件、国际条约的提请审查14件、议会两院规程的强制审查84件、全民公决法律草案的强制审查3件，而基于违宪抗辩的审查案件共有730件。参见宪法委员会亚博电竞网站官网公布的统计数据，https://www.conseil-constitutionnel.fr/bilan-statistique，2021-4-2。
[25] 韩大元：《1954年宪法制定过程》，北京：法律出版社2014年版，第424页。
[26] 比如宪法第116条规定的对自治区的自治条例和单行条例的批准审查。
[27] 比如宪法第67条规定的全国人大常委会对国务院行政法规、决定和命令，以及对省级地方性法规和决议的撤销权。再比如宪法第100条规定的省级人大及其常委会的地方性法规应报全国人大常委会备案，备案过程同时伴随审查，并且审查职能在2004年以来落实在法工委法规备案审查室身上，并进一步涵盖了行政法规、司法解释等。本文所谓公民审查建议是指公民等认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释等同宪法或者法律相抵触而依《立法法》向全国人大常委会提出的审查建议。
[28] 王建学：《法规审查要求权的规范阐释及其历史契机》，《法学家》2019年第3期，第6页。
[29] 王秀哲：《全覆盖备案审查中公民建议的全覆盖》，《政法论丛》2020年第5期，第40页。
[30] 王祯军：《论我国公民违宪审查建议权的意义及其完善》，《河北法学》2009年第11期，第105页。
[31] 林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，《中外法学》2018年第4期，第939页。
[32] 林彦：《法规审查制度运行的双重悖论》，《中外法学》2018年第4期，第942页。
[33] 刘义：《德国宪法诉愿的双阶受理程序及其法理——兼论对我国立法法第90条第2款的启示》，《浙江学刊》2012年第4期，第138页。
[34] 柳建龙：《德国联邦宪法法院的抽象规范审查程序》，《环球法律评论》2017年第5期，第97页。
[35] louis favoreu, le droit constitutionnel, droit de la constitution et constitution du droit, revue française de droit constitutionnel, 1990, 82.
[36] 高鸿钧：《权利源于主体间商谈——哈贝马斯的权利理论解析》，《清华法学》2008年第2期，第6页。
[37] [德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：生活·读书·新知三联书店2014年版，第634页。
[38] 胡建淼、金承东：《论法规违宪审查建议权》，《法学家》2005年第2期，第136页。
[39] 焦洪昌、江溯：《论我国公民合宪性审查建议权的双重属性——以〈宪法〉第41条为分析基础》，《政法论丛》2018年第3期，第23页。
[40] 王祯军：《从人民当家作主原则看我国公民违宪审查建议权及其完善》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2009年第4期，第86页。
[41] 全国人大常委会法工委法规备案审查室：《规范性文件备案审查制度理论与实务》，北京：中国民主法制出版社2011年版，第128页。
[42] 宋锐：《关于全国人大常委会法规备案审查工作的几个问题》，《中国人大》2004年第3期，第31页。
[43] 顾昂然：《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明——2000年3月9日在第九届全国人民代表大会第三次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2000年第2号，第133页。
[44] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，北京：法律出版社2015年版，第316页。
[45] 庞凌：《实质民主——司法审查的理论根基》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期，第81页。
[46] [德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，北京：法律出版社2007年版，第562页。
[47] 焦洪昌、江溯：《论我国公民合宪性审查建议权的双重属性——以〈宪法〉第41条为分析基础》，《政法论丛》2018年第3期，第21页。
[48] 吴邦国：《吴邦国论人大工作》，北京：人民出版社2017年版，第72页、第528页。
[49] 胡锦光：《论设立“宪法和法律委员会”的意义》，《政法论丛》2018年第3期，第6页。
[50] [美]杰克·m.巴尔金：《活的原旨主义》，刘连泰、刘玉姿译，厦门：厦门大学出版社2015年版，第101页。
[51] [德]哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京：生活·读书·新知三联书店2014年版，第128-129页。
[52] 王建学：《作为民主对话平台的宪法审查程序》，《中国法律评论》2020年第1期，第57页。
[53] 张翔：《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》，《中国宪法年刊》（2013年卷），北京：法律出版社2014年版，第98页。
[54] 王蔚：《客观法秩序与主观利益之协调——我国合宪性审查机制之完善》，《中国法律评论》2018年第1期，第139页。
[55] 贺海仁：《合法性生产的微观方法与权利救济——我国公民合法性审查建议权的实践逻辑》，《法律适用》2015年第5期，第30页。
作者简介：王建学（1978- ），男，河北承德人，法学博士，天津大学法学院教授、博士生导师，天津大学北洋学者长聘教授，国家社会科学基金重大项目首席专家，研究方向为宪法学。
文章来源：《政法论丛》2021年第3期