美国不断加大对南海问题的干预，以各种名义和手段推动南海问题地缘政治化、域外干涉合法化，使南海问题演化为中美之间的显性挑战。在日趋激烈的中美竞争带来的不确定局势中，欧盟如何来制定和调整自身的南海政策，以保证其有限的权益在南海海权再分配中有所确定？在相关各方先后推出“印太战略”的新时期，欧盟南海政策是否需要调整，又如何调整？
本文从海权再分配的视角，基于中美欧三边关系日益频繁和复杂互动的背景，重点考察了自美国提出“亚太再平衡战略”以来美欧对华战略协调与欧盟南海政策制定、调整之间的关系，尝试建立一个判断欧盟制定、调整南海政策的理论分析框架，以揭示欧盟南海政策变迁的逻辑机理。
一、海权、南海海权再分配与欧盟的南海政策
（一）海权：海上权力—权利
现代海权已演化成为一个兼具政治和法律两种属性、权力和权利两个维度的概念。海洋控制仍然是海权的重要内容，由权力—权利关系构成的海洋秩序成为现代海权另一个层面的核心内涵。
以权利为基础的海洋法律秩序对以权力为基础的海洋政治秩序的制约和限制，是现代海权竞争的一个重要特点，美国的海上霸权受到了挑战和削弱。它试图通过“航行自由行动”向世界宣示自身的霸权仍在。但是，美国又将《联合国海洋法公约》中对自身有利的条款视为习惯国际法，利用国际法上的航行自由为自己的行动辩护，借助海洋权利来护持海上霸权。
（二）海权再分配：中国的权利与美国的权力
美国的南海海权布局可追溯至1898年美西战争后对菲律宾的占领。自美国宣布重返亚太的近十年以来，南海形势日益复杂，制海权和航道控制之争、海洋权益和资源争夺等进一步加剧，涉南海问题的“法律战”趋于白热化，南海海权再分配渐入深水区。面对美国在南海的紧逼以及周边国家在美国支持下的持续示强，中国开始采取反制性维权措施。在美国及其盟友看来，这些都不符合所谓的美国海权。所谓南海海权再分配，对中国来说只是想更好地维护本应属己的权益；对美国则意味着它必须成为建立南海新秩序的主导者，而决不能让中国扮演这一角色。
（三）欧盟的南海政策：有条件附和美国？
欧盟的南海海权表现为有限且相对确定的海上权利，即为欧盟在东亚（特别是在中国市场）的贸易和投资利益提供海上的安全保障（包括国际法保障）。这些实际需求是美国拉拢欧盟介入南海问题的主要原因。2012年前后，南海问题开始进入欧盟对华战略视野，这很大程度上是美欧对华战略协调的产物。中美南海海权竞争是欧盟制定、调整南海政策的宏观战略背景，欧盟的南海政策要确保自身利益不受海权再分配的负面影响。在各项影响因素中，来自美国的压力、欧洲战略自主的趋向和中国市场的吸引力三者之间的交互作用显著影响了欧盟的南海政策及其调整。
中国吸引力是相对稳定的客观因素。如果失去中国市场，欧盟在南海的航行自由和海上安全等利益所具有的意义将很有限，它被美国拉拢介入南海问题的价值也将大大缩水。美国压力产生于美国对南海海权再分配的主观判断，通过美欧对华战略协调传导给欧盟。美国压力使得欧盟介入南海问题处于多重悖论之中。盟的战略自主既可能强化美国压力，也可能与中国吸引力形成缓和美国压力的合力。但美国压力对战略自主的影响力更大一些，美欧对华战略协调是美影响欧盟战略自主的一个重要途径。战略自主更可能是美国压力圈内的离心因素。
二、欧盟南海政策的三因素理论分析
（一）早期的欧盟南海政策：“原则性中立”？
自与中国建交后，在相当长一段时期内南海问题没有进入欧盟的对华政策清单。欧盟在南海的主要诉求是不断扩大欧盟在中国市场的经贸利益。彼时南海海权形势是美国占据绝对优势，美欧就南海问题还没有产生战略协调的实际需求。美国压力只是传统盟友的常规压力。战略自主很大程度上是美国压力的衍生物，既然美国在南海问题上还没有对欧盟施加特别的压力，欧盟的战略自主趋向就很微弱。在三大因素中，中国吸引力在这一阶段的影响权重最大。欧盟的“原则性中立”政策不致引起美国的不悦，是美国压力缺失下的中立。但可以“避免南海问题成为中欧关系中的问题”，维护自己基于国际法规则的中立形象。
（二）海权再分配时代欧盟的南海政策及其调整
美国在奥巴马任上开始战略东移，开启了美欧就南海问题进行战略协调的新阶段。说是美欧协调，当然是美主欧从。在此后的奥巴马、特朗普和现拜登政府时期，美欧双方战略协调的频次和强度，因政府不同而有所不同。
1. “亚太再平衡战略”时期欧盟的南海政策：有条件附和美国
2012年，欧盟的南海政策步入“再平衡”轨道。欧盟的南海政策先后进行了两次调整。首次调整是方向性调整，从此前的“原则性中立”，调整为有条件附和美国。但自2016年下半年开始，欧盟对南海问题的态度出现微妙变化，核心话语变得含糊。
欧盟的这一大一小两次调整都可以得到合理的解释。其时，欧盟在中国市场的经贸利益持续增加，但是南海海权再分配已见端倪。在美国战略调整和美欧战略协调下，美国压力作为主导性因素的影响力充分释放出来，试图通过“南海仲裁案”为中国圈定在南海的海权范围。作为反制，中国自2014年开始南沙岛礁建设，赢得了南海维权、维稳的主动权。南海海权再分配形势进一步复杂化，欧盟的南海权益面临新的不确定性。在这种情形下，欧盟的战略自主意识有所增强，既要附和美国，也有些小算盘要打。
附和美国的政治逻辑决定于美国国内政治。2016年下半年时，美国新一轮大选选情不明，欧美关系的未来并不乐观，因而弱化了美国压力。同时，中国加大了对欧盟的工作力度，一定程度上降低了欧盟南海权益在海权再分配中的不确定性。在这种此消彼长的背景下，欧盟的战略自主意识表现出机会主义一的面。
2. 特朗普“印太战略”时期的欧盟南海政策：重回“原则性中立”？
特朗普“印太”概念的核心在于海权竞争。但是，他对美国的海上霸权和中美南海海权竞争认识不足。欧盟的南海政策基本延续了“亚太再平衡战略”后期出现的政治摇摆，且随着时间的推移，摆针似乎更倾向于有利于中国一些。
这一时期美国在南海问题上给欧盟施加的压力明显小于奥巴马时期。得益于中国的对欧工作，中国吸引力的影响权重再次上升，但上升后的中国吸引力权重仍不足以完全对冲减轻后的美国压力。特朗普变化无常的作风迫使欧盟不得不表现出更多的自主性，并与中国吸引力因素进行某种程度的结合，形成了政治摇摆的行为逻辑。
3. “印太战略”叠加时期的欧盟南海政策：继续附和还是完全追随？
（1）更坚决地与美国保持一致
拜登政府2021年上台后，在同盟关系框架内对盟友的协调行动施加更大的压力。美欧南海协调呈积极进取态势。随着美欧“印太战略”在南海形成叠加，中美欧三边关系更加复杂。这一时期来自美国的压力可能较以往任何时候都要大。中国吸引力仍然不小，但其影响权重不仅相比特朗普时期有明显下降，而且可能会在一段时期内始终处于低位。欧盟站队美国会比此前要更直接、更坚决。战略自主意志的崛起可能是这一时期的新变量。在美国压力持续高位的情形下，欧盟坚决站队美国的政策究竟会持续多长时间，一定程度上取决于其战略自主因素的影响权重。中美因素的比例失调同样会对欧盟的南海海权带来严重的负面影响。
（2）如何与美国保持一致
美国目前已全面介入南海问题，不断通过战略协调敦促盟友对中国采取更加强硬的南海政策。欧盟在南海问题上的核心话语开始转换成航行自由。这可带来多重可能性。
航行自由逻辑暗含着欧盟对自身角色定位的重要改变。它过去完全是南海问题的局外人，现在可能变身为某些事项上的直接利益攸关方。形势糟糕时，中国在陆权方面要面对美欧（含欧盟成员国）人权逻辑中的涉疆、涉港、涉藏等问题；同时在海权方面可能要面对美欧（含欧盟成员国）航行自由逻辑中的南海问题。在这一场景中，欧盟的战略自主与美国压力方向一致，欧盟的南海政策存在升级为完全追随美国的风险。
同时，航行自由的法律维度是中欧之间的公约数。在海权图谱上，欧盟在南海的权利与中国的南海海权都有深刻的国际法烙印。航行自由也是中欧的共同利益，是欧盟在中国市场利益的重要组成部分。南海的航行自由确有问题，欧盟同样会遭受损失。欧盟基于航行自由逻辑的战略自主与中国吸引力形成合力，对美国压力形成对冲和牵制是可能的。
三、结论
从战略角度看，南海问题的核心是海权再分配。南海海权再分配实际是中国主张的以权利为基础的包容性法律秩序，与美国控制的以权力为基础的排他性政治秩序之间的竞争，可能面临长期的不确定性。
自冷战后美国强化其南海海权以来，除了早期的“原则性中立”政策外，欧盟一直采取有条件附和美国的南海政策。随着美欧先后提出“印太战略”，印太地区成为世界海权体系的轴心地带，南海海权再分配有日益激化的态势。与美国压力相比，中国吸引力属于矛盾的次要方面。在相当长时期内，欧盟的南海政策不可能脱离美欧对华战略协调框架，但不断增强的战略自主是新的变量。
刘衡，中国社会科学院欧洲研究所副研究员。本文摘自《当代亚太》2021年第6期。