农民合作社是广大农民群众在家庭经营基础上，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，是实现小农户和现代农业有机衔接的有效载体和组织形式。习近平总书记高度重视农民合作社发展，要求把农民合作社办得更加红火。当前正值“十三五”规划目标即将完成，我国已进入高质量发展阶段的关键时期，迎接“十四五”新发展阶段，要准确识变，科学应变，主动求变。努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。新发展阶段为农民合作社提供了发展良机，在新发展阶段，如何把握大势，以人民为本，实现农民合作社的高质量发展，是本文要探讨的中心问题。
一、农民合作社正处于发展的最好时期
农民合作社发展在我国的实践，从上世纪五十年代初源起到今天，已近七十年历史。有好的发展时期，比如互助组与初级社阶段。也有发展不好的时期，如高级社与人民公社时期。检验好与不好的标准有若干，但归根结底，除了合作社发展的外部环境外，从内生动力来看，农民愿不愿意、主不主动入社是最核心的方面。简言之，实践是检验真理的唯一标准。顺应经济社会发展要求的，农民自觉自愿组织参与的，都有好的表现，而违背经济社会发展客观规律、靠政府行政命令推动的，都会产生事与愿违的不良效果。据此，笔者认为现阶段是农民合作社发展的最好时期，其依据是：
数量多。改革开放以来，经过多年的努力，我国农民合作社蓬勃发展，不仅合作内容不断丰富，服务能力持续增强，发展质量明显提升，而且是迄今为止我国各类新型农业经营主体中发展速度最快、数量最多、覆盖农户最广的组织形式。特别是最近几年，伴随着我国农业由传统农业向现代农业迈进，各类新型农业经营主体竞相发展。农业农村部统计，2019年，全国家庭农场名录系统登记数超79万家，其中种植业家庭农场平均经营规模187亩。全国经县以上农业农村部门认定的农业产业化龙头企业超9万家，引领带动1.25亿农户。各类生产性服务组织44万家，覆盖服务6000万农户。而同期全国依法登记的农民专业合作社共有220万家，入社农户成员约1.22亿户，普通农户成员占比达95.4%。与此同时，全国发展了各类联合社超过1万家，平均每个联合社带动12个成员社。
领域广。随着农业产业链延伸，一二三产业融合发展，特别是新产业新业态的涌现，农民合作社从纵横两方面拓展生产经营范围，服务领域不断扩大。尽管聚焦农林牧渔业产品生产的合作社仍占合作社总量80%以上，这对确保农产品总量产出，维护农业产业安全，巩固国家粮食安全发挥了积极的促进作用。但最近几年聚焦农畜产品生产的合作社向加工、流通领域延伸，表现出纵向发展的明显态势。而观光旅游休闲农业、生产性服务业、“互联网 ”等新产业大大拓展了合作社发展的横向领域，极大地丰富了农民合作社经营的业态。农业农村部统计，全国有超过1万家以上的农民合作社从事观光旅游休闲农业，2000多家从事民间工艺品制作，2万家农民合作社开展农村电商业务。农民合作社的纵横两方面业务拓展使农民合作社生产经营范围不仅覆盖了所有的农业产业以及各经营环节，而且顺应农业产业向乡村产业伸延的趋势，从生产领域向生活领域拓展，农民合作社的内涵外延发生了巨大变化。
效果好。合作社发展最好的表现不是单纯的数量增多，而是合作社发展体现了合作的本源和农民的意愿。在稳定家庭承包经营的基础上，为成员提供多元化的服务，解决普通农户办不了、办不好、不划算的难题。农业农村部统计，2018年各类农民合作社为成员提供的经营服务总值达到1.12万亿元，其中，统一销售农产品达8182.5亿元，平均每个成员销售农产品1.14万元，统一购买生产资料总值达3020.5亿元，平均为每个成员购买4200元。与此同时，平均每个合作社可分配盈余5.3万元，为每个成员增收1403元。农民合作社在小生产与大市场之间搭建桥梁，运行机制和分配机制不断完善，让农民生产经营的成果达到产得出来、卖得出去、卖得出好价钱，让每个参加合作社的成员在其生产经营中达到了省钱、省心、省力的互助互利、共享共赢的效果。
总之，尽管农民合作社是否健康发展可以有不同的衡量标准，但其最重要的功能应表现在两方面：一是对农民群众有吸引力。全国一半以上的农户参与了合作社深刻表明了这一点。二是运行机制好。无论是传统的土地合作还是劳动力要素合作，抑或是现代意义的股份合作，技术、资本要素合作，入社农民有参与感、获得感、安全感和幸福感，入社能获得利益是最重要的。合作社发展正处于历史上发展的最好时期判断，有内生因素促成，也有外部环境影响。
工业化、城镇化大发展。改革开放以来，伴随着工业化、城镇化的发展，农民和农村劳动力结构发生重大变化。1978年从事农业的劳动力为2.83亿，到2002年务农劳动力达到3.66亿的历史顶峰并开始出现下降，到2019年减少到1.94亿。与此同时，在我国全部劳动力构成中，从事农业的占比由70.5%减少到2019年的25%。从事农业的劳动力绝对数量下降和在我国农村劳动力中占比下降，既是工业化、城镇化发展的结果，也是各类新型农业经营主体发展壮大的前提。2019年在农村劳动力构成中，外出数量达到2.91亿，而留在内部的劳动力仅为1.94亿，近5亿农村劳动力，从事农业的仅为40%。“谁来种地，地怎么种好”，农民有参加合作社的意愿能更好地解决这两个问题。
现代农业分工分业。现代农业发展到今天，不仅农林牧渔各产业的产业链条越来越长，分工越来越细，农业一二三产业融合发展，生成越来越多的农业生产经营方式，催生着不同功能定位的农民合作社发展。特别是经历了在提升农产品产出能力的现代农业1.0版后，现代农业经历了向农村产业发展的2.0版，进而在传统产业基础上生成观光旅游休闲农业、“互联网 ”等新产业的现代农业3.0版后，开始了农业与加工业、农业与流通业、农业与观光旅游休闲产业相融合的现代农业4.0版。现代农业不仅从纵横两方面大大拓展了人们对农业的认知，也提供了农民合作社专业化分化的可能和前提。换言之，农民合作社要求组织经营专业化、服务专业化，才能达到成本低、效益好，土地产出率、资源配置率和劳动力生产率高的效果。不同类型的多元化农民合作社适应了这种变化的需求。
政府行为引导。习近平总书记高度关注农民合作社发展，在不同历史时期对农民合作社的功能定位都有明确的指示要求。总书记多次讲“农村合作社就是新时期推动现代农业发展、适应市场经济和规模经济的一种组织形式”“农业合作社就是发展方向，有助于农业现代化路子走得稳、步子迈得开”。鼓励各地探索不同的农民合作社模式，把农民合作社办得更加红火。对农民合作社的发展，各级政府在充分吸取过去发展的经验和教训的基础上，注重从法律、法规、政策多层面加以鼓励支持、规范引导。对各类新型农业经营主体的发育成长，农民合作社是最早得到法律支持的经营主体。《农民专业合作社法》几经修订出台，对农民合作社的健康发展产生了巨大的推动作用。而最近中央农办、农业农村部等11个部门和单位联合印发的《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，明确提出把农民合作社规范运行作为指导服务的核心任务，把农民合作社带动服务农户能力作为政策支持的主要依据，把农民合作社发展质量作为绩效评价的首要标准。并要求通过财政补贴、购买服务、信贷支持、保险保障等多方面的政策举措，体现政府行为导向，强有力地支撑了合作社的健康发展，实现农民合作社由注重数量增长向注重质量提升的历史性转变。
二、要准确判断农民合作社发展大趋势
从全球合作社100多年的发展实践和规律看，由于农民合作社内生的有助于降低市场交易费用、减少农业生产经营成本、增加从业者的收入以及共享生产经营成果收益的运行机制和分配机制，农民合作社迄今仍然是遍布全球覆盖面最广、生命力最强的农民生产经营组织，欧盟和东南亚等国的实践充分证明了这一点。而我国农民合作社进入新世纪以来健康发展的事实也不断证明，真正意义上的农民合作社发展是有其规律可循的，农民合作社由数量型向质量型转变，抛开股份合作等多元化外在的组织架构不言，仅从经营方式而论，可以观察到有五个方面的发展大趋势。
规模化。生产经营规模扩张，几乎是世界各国农民合作社发展的共同规律。笔者对丹麦、瑞典农民合作社的考察发现，丹麦奶业、生猪和粮食合作社由1903年的1073家减少到现阶段的20家。瑞典农业及林业合作社19世纪初有3000多家，到今天只有40家，但同期农民合作社的市场占有率却不断提升。丹麦、瑞典两国农民合作社生产的初级农产品在本国市场占有率基本达到80%以上，其中牛奶及牛奶制品市场占有率接近100%。最近几年，我国农民合作社的数量增长呈减缓之势，但农民合作社生产经营规模扩张，服务范围拓展是普遍现象。农业农村部2019年向全国推荐的农民合作社发展典型案例，尽管其生产经营涉及领域众多，但规模扩张是基本特征。笔者调研过的黑龙江克山县仁发合作社通过农户带农机入合作社，直接流转土地和提供农机作业服务，覆盖耕地10余万亩。河北南和县金沙河合作社通过面粉加工企业带动，种植规模由2012年的3766亩扩展到2018年的3万亩，近期又开始了跨省经营农地种植粮食。农民合作社规模化最大的绩效是大大降低了成员的生产经营成本，提升了生产经营效益，市场竞争力也显著增强。
多元化。多元化是最能表现我国农民合作社发展趋势的典型特征。这种多元化一方面表现在现有合作社领办主体身份多元，除由农民牵头占据高达农民合作社总量90%以上，其余由村组干部领办、企业领办的组织架构外，另一方面，所谓多元化更多地表现在由于农业产业边界扩张，从横向纵向两方面生成出多元化的合作社类型，这也是我国农民合作社区别于国际社会最显著的特点。从横向看，在农林牧渔产品生产基础上，农业产业向乡村产业延伸，使合作社涵盖的内容由生产产品领域向服务于农民生活社会领域拓展。比如电商、养老等农民合作社，过去绝不可能出现。当前不仅经济发达地区常见，即使在经济欠发达地区，由于农村劳动力大量外出，区域产业结构、就业结构以及农产品生产方式发生了巨大变化，催生出为农民生活便利而形成的新型合作社。从纵向看，延长产业链，提升价值链，保障供给链，同样产生了农民合作社的新类型，特别是随着产业链条的延伸，从农资购买合作，农机服务合作到田间生产管理合作，再到生产后期的农畜废弃物综合利用合作，各种类型的农民合作社覆盖了农业生产经营全部环节，比如畜禽粪便运输处理合作社等。在一些丘区山区和边远贫困地区，农民合作社在组织农民生产特色农产品的同时，发展观光旅游休闲农业，极大地增加了农民在农业内部的就业机会和收入增长水平。西南丘区山区农村的茶园游、果园游，既增加了成员的生产经营收入，也为游客提供了体验经历。这类农旅结合的合作社发展迅猛，可持续发展潜力巨大。
融合化。现代农业一方面要求专业分工更细，一方面要求不同产业、不同业态融合发展。不同类型合作社的联合社这些年发展呈方兴未艾之势，对农民的服务能力和带动能力显著增强。农业农村部资料显示，通过共同出资，共创品牌等方式依法自愿组建的联合社，平均带动12个成员社，经营收入是单一合作社的数倍以上。与此同时，浙江创建的集生产、供销、信用三位一体的合作社，得到习近平总书记的倡导，并在实践中呈现出我国农民合作社的发展方向。实践中，不仅同类型农民生产、加工、运销，一二三产业融合的农民合作社持续增长。而且，基于资源优化配置，互利互惠，共享共赢的不同经营主体组合的农民合作社也在发展。这类融合发展的合作社让入社农民的不同诉求得到不同程度的满足，覆盖面更广，在联结小农户与大市场之间发挥了积极促进作用。
企业化。从全球农民合作社实践看，北美由于地多人少，农业家庭经营具有规模优势，自我经营、自我服务的内生动力强，家庭农场具有可持续发展动力。而欧盟和东亚等国，家庭经营规模普遍小于北美，决定了降低农业生产经营成本，提升产品附加值，增加社员从业收入，增强竞争力，组织起来，互助共赢的农民合作社作用明显。而在市场配置资源的竞争要求下，全球经济表明，通过注入现代经营管理理念，增强市场竞争力，促使农民合作社企业化的趋势越来越显著。荷兰最大的乳业合作社菲仕兰通过以家庭农场为基础的合作社企业化模式，在内部构建了一个会员奶农、合作社董事会、公司管理层三方严格捆绑、相互制约、互惠共赢的新型合作机制，不仅为合作社发展注入了现代管理理念，也为合作社企业化经营提供了成功范例。从我国的实践看，凡是有企业引领的农民合作社，都表现出可持续发展的强劲势头。合作社企业化表现为两个大的方面，一是企业直接领办合作社。广东温氏集团生猪、禽肉养殖从“公司 农户”的生产经营方式转向“公司 合作社 农户”的经营模式，极大地降低企业与农户的交易成本，实现了互利共赢。正大集团在湖北襄阳百万头生猪全产业链项目实施中，通过农民以土地经营权入股方式加入合作社，解决了种猪场建设用地问题，实现了农民获益和企业获利的利益共享问题。河北南和县金沙河农民合作社能实现规模化经营，与依托金沙河面粉加工企业高度相关。总之，凡是采取企业化的经营方式，“企业 合作社”企业有可靠的各种资源要素供给，农民也因此得到稳定的收入增长。二是农民合作社生产经营规模扩张后，采取企业化的经营方式。以产业为基础，资本为纽带，纵向参股，横向联合，不断创新经营方式，完善利益分配机制，形成良好的运行机制。总之，企业化意味着有品牌塑造能力、市场占有率以及足够的竞争力，企业与农户在合作社的框架下建立了紧密的利益联系机制，形成了利益共同体。
规范化。我国农民合作社有成功的经验，也有失败的教训，但总体上看，随着法制化建设的加强以及政府行为引导，在《农民专业合作社法》的法律要求下，农业农村部修订出台了《农民专业合作社联合社示范章程》，为农民合作社依法依规办社提供了制度基础。各地政府按照中央的要求，纷纷出台相关法规和规范性文件，引导农民合作社健康发展。到2019年底，全国县以上示范社达15.7万家，其中国家级示范社达8000家，充分显示我国农民合作社在经历简单的数量扩张后，已进入健康可持续的高质量发展阶段。
三、努力实现农民合作社的高质量发展
我国农民合作社正处于大发展的关键时期。如何进一步推动合作社高质量发展，核心聚焦两方面：一是为成员的生产经营提供更多、更好的服务;二是做大做强农民合作社自身。为此，需要把握全球农民合作社发展的共同规律，认真研判形势，在理念、制度、政策、措施四个方面有所作为。
从理念上看。国际国内实践经验反复证明，农民合作社是迄今为止服务农民、帮助农民、提高农民、富裕农民，实现小农户与现代农业有机衔接的最佳组织方式，在人多地少的东亚国家更具可持续发展的长久生命力。我们要按照习近平总书记的要求，在当前和今后一个时期突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。要更加深刻地认识农民合作社服务于农民的本质要求。构建有助于降低交易费用，降低生产成本，增加成员收入，共享收益的农民合作社运行机制，维护社员共同参与决策、管理、监督的民主权利，实现真正意义上民管民收益的监督机制以及符合社员意愿的入社退社自由机制。
从制度上看。既然农民合作社实践充分证明其内生机理是实现小农户与现代农业衔接的有效形式，并且有专门的法律法规规范，那么，在坚持市场配置资源的前提下，鼓励支持各类新型农业经营主体竞相发展的同时，各级政府对农民合作社的相关制度安排应优于对其他社会组织的要求，支持农民合作社在激烈的市场竞争中发展壮大。制度是上层建筑，是四梁八柱，由此在政府行为规范上要依法保护每个社员的合法权益，依法支持合作社健康发展。
从政策上看。实现小农户与现代农业有机衔接的政策目标，决定了政府行为的极端重要性。一方面各级政府要进一步强化对农民合作社的基础设施建设投入力度，比如强化对农民合作社生产经营场所建设、用地方面的支持力度;同时完善财政政策，改善金融信贷服务，扩大保险支持范围，鼓励拓展市场营销，采取数字先进技术，支持培训人才、引进人才、提升人力资本等政策保障能力和水平。相关政策要聚焦合作社，强化合作社的带动能力和可持续发展能力。另一方面要丰富合作方式，既鼓励支持纵向延伸产业链的合作社以及横向同类合作社规模化的发展，同时也支持和鼓励农民合作社与其他主体开展的联合与合作，探索农民合作社的多种发展模式。
从保障措施看。一是提升社会各界，特别是党政领导对合作社极端重要性的认识。二是大力支持工商企业领办合作社，充分发挥社会资本在组织农民、帮助农民、提高农民、富裕农民方面的作用。三是因地制宜，坚持多元化的原则，不搞一刀切，一个模式，农民合作社有本质规定，但并不要求整齐划一。要创新农民合作社组织的形式和运行机制，可以以劳动力入社，可以带资入社，也可以以实物、土地经营权、技术等要素作价出资入社。我国农业产业类型多元，生产经营范围广泛，新产业、新业态层出不穷，决定了农民合作社多元化、混合型状态将长期存在，不可能一个模式打天下，只要农民群众有意愿，有收益都应得到支持和鼓励，努力走出一条有中国特色的高质量发展农民合作社之路。
（作者系中央农办、农业农村部乡村振兴咨询委员会委员）