中国国家治理现代化命题必须被放在中国权力运作的基本结构中理解。中央的政策目标在地方政府和基层政府的传递过程中出现的层级性给政府权力的运作带来了一定的负面效应。中国行政权力的行使往往会涉及一个目标群，这些目标往往分别指向不同的政府职能部门。这种权力行使的多属性特征容易产生块块上的合作困境。中国行政权力运作的斜向结构，要求摒弃传统的“国家—社会”二元的分析框架，确立一种国家与社会相互嵌入的关系。社会组织网络对政府具有较大的依赖性。这种依赖性迫使社会组织网络在协同治理过程中采取多种行动策略，从而偏离了协同治理的基本目标。如何提高层级性治理、多属性治理和协同治理的层次和水平，是国家治理现代化的核心问题。
自党的十八届三中全会以来，“推进国家治理体系和治理能力现代化”成为了关涉中国政府实现结构性转型和升级的重大命题之一。党的十九大将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和坚持与发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九届四中全会通过政治决议的方式，将这一命题具化为“制度”“治理”“中国特色社会主义制度”“国家治理体系”和“治理能力”等核心概念。党的十九届五中全会再次强调到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的具体目标。近年来，法学界对这一命题也已给予较多关注，并产生了一批较具影响的学术成果。①这些研究对于推进国家治理现代化的理论研究和实践操作具有重要的意义。总结起来，法学界展开的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的理论研究主要集中在以下方面：第一，关于国家治理现代化的价值论，绝大多数法学研究者认为，国家治理现代化体现了政治文明和法治文明的发展方向，推进国家治理体系和治理能力现代化有助于实现国家的长治久安和党的执政方式的转变。第二，关于法治与国家治理的关系论，法学研究者普遍认为，法治与国家治理体系和治理能力之间存在内在的联系和外在的契合。推进国家治理现代化在本质上和在具体路径选择上就是推进国家治理的法治化，就是运用法治思维和法治方法去处理国家治理过程中出现的问题。第三，关于国家治理现代化的资源论，学者们提出，在实现国家治理现代化的征程中，中国既应当借鉴西方国家治理的基本经验，又应当挖掘中国的传统思想文化资源，还应当在批判性反思的前提下，将传统思想文化资源嵌入到国家治理结构中。第四，关于国家治理现代化的实践论，学者们主要从宪法实践、财政治理、司法审判、多元规范等方面提出了国家治理现代化的具体实践路径。这些研究为国家治理体系和治理能力建设提供了必要的理论基础和有益的智识贡献。
本文以为，上述研究最大的贡献就在于为我们清晰地勾勒出国家治理现代化的基本方向，并从权力运作的中国场境出发加以展开。就我国的国家治理现代化命题而言，它必须以中国治理的实践和权力结构为前提和中心，既要从纵向上分析因条条关系而产生的层级性治理问题，又要从横向上分析因块块关系而产生的多属性治理问题，还要从斜向上研究因政府与社会的共生而产生的社会治理问题。这三种关系构成了中国政府权力运行的具体场境。在这种独特的场境中，我国的政府权力运行具有了福柯所说的“关系权力”理论的特征。②各级政府机关的权力运行都需要采取一定的策略和技术。因此，本文试图在政府权力运作的具体场境中总结国家治理现代化的理论逻辑。在此基础上，进一步讨论如何在法治轨道上推进国家治理能力现代化这一问题。
一、国家治理现代化的中国场境：权力运作的基本结构
在当下全面推进依法治国、大力推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，必须“把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。③“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”④
国家治理现代化的一个核心任务是对政府权力的治理，让政府权力在法治的轨道上有效运作。对政府权力进行有效治理，就必须对政府权力运作的基本结构展开分析。就当下中国而言，政府权力在复杂的府际关系和社会组织网络中展开，这是我国政府权力运作的一个最大特点。一方面，条块关系是这种中国特色府际关系的重要表现形式。中国政府权力的运行深受条块关系的影响。另一方面，社会组织网络也深深地影响着政府权力的运作。它既可能增加政府权力运作的成本，又可能解决科层体制封闭运作产生的问题。从学理上解释政府权力运作的基本结构，是思考“国家治理能力现代化”理论的逻辑前提。
(一)权力运作的条条关系维度
新中国成立以来，中国共产党在马克思主义理论的指引下，批判性地继承了中国传统的自上而下集权的治国传统，形成了一种单一制的国家结构形式。然而，国家治理资源总量与国家治理任务之间出现了一定的矛盾。这势必会对国家治理目标的完成形成挑战。这在客观上要求中央政府采取委托代理型和行政发包型两种基本治理模式。所谓委托代理型治理模式，是指中央政府通过组织内部授权的方式，将一定的执行权和决策权交由地方政府来行使。所谓行政发包型治理模式，是一种行政组织边界之内的“内部发包制”的治理方式。它强调在维护中央统一权威的前提下，将上级与下级嵌入到发包的关系中。⑤在这种治理模式中，地方被中央政府授予大量的治理权限，能够在其辖区内自主设计和实施多样化的行政管理。⑥中央政府则运用开会、检查等动员机制和成立机构等组织机制来推进行政权力的运作。无论是委托代理型治理模式，还是行政发包型治理模式，都以条条结构为基础构建政府纵向关系。这种条条结构强调各级政府按照上下对口原则来设置职能部门。中央政府能够通过这种设置，将一些职能部门从中央、省一直延续到县甚至乡镇，确保国家权力在不同层级政府的下沉。⑦
在这种条条结构中，中央通过党管干部和目标管理等机制执掌着选拔、监督和奖惩官员的权力。这也在事实上形成了上级政府在人事管理上的集权。另一方面，中国地域广阔、事务繁杂的客观现实，要求中央政府将实际管理各地民众的权力交由地方行使，从而形成了“上下分治的治理体制”。⑧换言之，中央政府并不直接插手地方事务，而是赋予地方政府管理地方事务的权力。这种上下分治体制能够调动地方行政的积极性和灵活性，提升地方行政的实际效果。然而，地方政府的逐利化倾向和利益固化倾向也随之呈现出来，这会给中央权力的统一行使行带来巨大的负面影响。中央试图通过运用治官权来熔断地方治理权机制，确保中央与地方的统一性，特别是中央政府往往会利用对地方政府中相应厅局的领导或业务指导，采用联合发文或联合督查形式，影响地方政府权力的运作。
(二)权力运作的块块关系维度
我国各级政府的权力运作不仅受到条条关系的影响，还要受到块块关系的影响。从历史渊源来看，这种块块关系源于中国共产党革命早期政权建设的实践。在革命早期，各级机构的信息能力和控制能力都不足，根据地之间、根据地与中央之间联系也不便利，中央必须将大量的地方行政事务交由地方根据具体情势当机立断，从而形成了“以块为主”的权力运行格局。中央和上级的“统一领导”多体现为思想、政策和组织上的领导。⑨新中国成立以后，中央按照层级制和职能制相结合的原则设置政府机构：一方面，把政府组织划分为职能性质大体相同但管辖范围不同的各个层级；另一方面，又把一个政府组织按照性质和权限的差别，在横向上划分为不同的职能部门。这些职能部门在职能性质上相同，具有相对的独立性。⑩因此，我国在政府机制的构建过程中，既强化了自上而下权力集中的条条关系，又完善了以职能分工为核心的块块机制。
在块块关系结构中，各个职能部门具有相对的独立性。各横向上的职能部门更容易受到各自条条关系中上级部门的影响，而横向部门之间的压力传导性要小于纵向层级部门之间的压力传导性。然而，在很多情况下，政府权力的运行往往会涉及多个横向部门。这些部门分属不同的条条关系，彼此之间的影响较小。因此，我国试图通过建立协同性机制来推动多属性治理的实现。这种块块的治理协同机制，以“党政发动”为主要着力点，以“严重问题的专项整治”为主要内容，以“中心工作”的建构为主要形式，以“体制性压力”为主要动力。(11)它根据问题的轻重缓急来调动有限的行政资源。在此过程中，党的组织结构形式和国家权力的结构形式形成一个有机的统一体，并通过意识形态机制和组织动员机制，将政治信号或政治表征输入行政系统中，让行政官员察觉和识别，诱发或催化党的议题进行变现。(12)
在具体的行政过程中，行政机关也会主动借助这种协调性机制来实现行政目标。当行政机关遇到多属性治理问题时，往往会主动地向同级党委进行汇报和请示。同级党委在接到汇报和请示后，会组织相关职能部门进行研究和讨论，并决定是否需要运用归口管理机制对原有的职能部门进行功能重组。一旦功能重组了，某一行政机关的事务就变为了某一个“口”的事务，并能够上升为某项中心工作。“口”有机地将党的组织结构和国家权力的结构结合起来。它具体负责“口”内的人事管理、大政方针和具体政策，并将压力传导到相应的具体职能部门。(13)归口管理这种对职能部门的功能重组，能够形成巨大的政治势能，推动块块上的各个职能部门形成合力。
(三)社会文化网络维度下的权力运作
我国政府权力的运作除了受到条块关系影响外，还受到斜向上的社会文化网络的影响。传统中国具有“高专断性权力—低基层渗透性权力”的特点。新中国成立以后，我国在继续维系着高专断性权力的同时，提升了基层渗透性权力，强化了社会力量参与政府权力的运行。改革开放以后，我国更是进一步释放社会活力，鼓励社会力量积极参与政府权力的运行。为此，1982年《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”除此之外，它在继续承认“五四宪法”规定的公民有结社权利的同时，还规定了公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。(14)这些宪法规定为政府权力运行建构了一个社会文化网络结构。
另外，随着社会活力的释放和社会自身力量的发展，各种新兴利益群体逐步兴起和自主发展。这大大增强了社会自组织能力并影响政府权力的运作。具体来讲，这种影响主要体现在以下方面：第一，影响政府的决策。掌握充分的信息是政府科学决策的前提。然而，由于社会分工的细化和政府的理性有限，政府往往在决策过程中出现信息掌握不全、知识把握不够等问题。社会组织有时可能比政府掌握更多的信息，对专业化的知识具有更多的发言权，对具体的社会问题有更为深入的理解和认识。这能够在一定程度上防止政府因信息不对称和认知能力不足而出现决策偏差或失误。第二，监督和制约政府权力的运行。按照“关系权力”理论，权力拥有者与权力行使的对象处于一种交互关系中。政府权力的运作要受到对象的影响和制约。特别是社会组织能够通过一定的组织活动将民众的公民意识唤醒，并组织民众积极参与政府权力的运行过程。这种参与构成了对政府行政行为的有效监督和制约。第三，分解民众对政府权力的依附机制。社会组织往往是由一群具有共同旨趣和目标的人形成的一种自组织力量。它重视社会组织章程建设，并通过社团章程监管其正常开展活动。这套机制分解了民众对政府权力的依附机制，形成了行政领导下的权力等级序列与基于自愿组织的职能序列并存的格局。
二、层级性治理的现代化：条条关系中的权力协调
在条条关系中，为了使政策和意图在各级政府中得到有效贯彻和实施，中央享有控制全国性事务的权力。为了实现这一目标，中央会在宏观层面制订一些统观全局的公共政策或制度规范，并允许地方因地制宜，对中央政策进行一次次的再细化和再规划。因此，中央的政策目标在地方政府和基层政府的传递过程中会出现一定的层级性。这种层级性给政府权力的运作带来了一定的负面效应。有效地解决层级性带来的负面效应，提升层级性治理的层次和水平，是国家治理能力现代化的重要组成部分。
(一)条条关系中权力的异化
上级政府通过多种方式和手段，推进和敦促下级政府履行职责。下级政府受体制性压力去完成上级分配的各种行政任务。这套任务下放和层层加码的机制，使各级政府官员都承受着巨大的绩效考核压力。这也构成了下级政府履行职责和行使权力的外在动力。但是，这种条条推进机制也容易引起政府权力的异化。
首先，权力行使政治化。在法治政府的权力行使逻辑中，政府行政的主要动力来源于行政体制、行政组织和行政法律法规等制度性因素。然而，在条条关系中，上级政府的纵向压力容易让依法行政行为蜕变为依靠行政官员的个人行为和权力，其结果是权力行使出现强烈的政治化倾向：第一，权力决定了执行的结果。在条条关系中，上级政府往往控制着下级政府必要的资源。这种资源控制形成了权力的强制性机制。(15)以考核晋升为核心的奖酬性机制，又进一步强化了权力的强制性机制和资源控制机制。在这两种机制作用下，权力本身就事先确定了权力行使的结果。第二，权力行使中出现目标替代。条条关系中的权力行使，除了受制度性因素影响外，还要受政治性压力的影响。这种政治性压力催生了“一把手”权力作用和“一票否决”制等政治化机制。这些政治化机制容易让权力的行动者在政策执行过程中采取目标替代的策略。(16)第三，权力行使的运动性色彩增强。在条条关系中，上级政府压力愈大，下级政府权力行使的力度愈大。在某些情况下，各级政府为了追求治理的效率，会选择严惩重办和不加区别的“一刀切”处理模式，从而将复杂的社会问题进行简单化处理。(17)
其次，权力行使策略化。在条条关系中，由于上下级政府之间存在直接的行政隶属关系，上级政府的压力更容易传导到下级政府。越级的上下级政府之间不存在直接的行政关系，越级的上级需要借助下级来逐级地将压力传导给更下一级。在此过程中，居于中间层级的政府既是指令的传递者，又是指令的执行者。然而，政策的一统性愈强，它与基层实际情况的差异愈大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会愈大，居于中间层级的政府的处理难度就会愈大。一方面，中间层级的政府要应对更上一级政府的检查监督，完成上级下达的指令。另一方面，基层情况的复杂性不断消解着越级政府政策的一统性。面对这种悖论，上下级政府往往会采用联合的方式来应对更上一级政府。这种权力行使的策略化往往会产生负面影响：第一，信息被对外封锁。在层级政府中，中间层级政府官员和下级政府官员往往容易形成一个不公开的利益共同体。他们为了防止上级追责而封锁相关信息。第二，对官员的约束弱化。在科层制的官僚体制中，上下级政府之间存在监督和被监督的关系。然而，压力型机制让不同层级间的政府官员容易形成利益相关关系，上级官员为了稳住自己的职位并增加晋升机会，往往对下级官员的腐败问题不会主动发现甚至予以容忍。(18)第三，问责方式异化。上下级官员权力行使的共谋化，容易导致官员的工作关系与私人关系的杂糅。这种杂糅使得常规性的问责机制产生了异化。当上级进行追究和责罚时，他们会相互庇护，将明晰的问责方式有意地悬置起来。(19)
再次，权力行使指标化。中央掌握的目标设定权和治官权，使中国的条条关系具有强烈的压力型体制色彩。这种压力型体制除了使各级政府形成数量化的任务分解机制外，还建立了物质化的多层次评价体系。(20)在这种压力型体制的作用下，各级政府的权力行使带有强烈的指标化色彩。一方面，上级政府会给下级政府行为设定各项指标，以期对下级政府的行政行为进行有效约束和控制。另一方面，各级政府为避免在职位晋升竞争中被事先淘汰出局，会对上级政府各个指标的权重进行权衡，并着力推进和完成那些权重高的约束指标。(21)这种实用主义的权力行使方式，催生了政府的“选择性执法”，从而背离了依法行政的基本要求。
(二)层级性治理的现代转型：从等级制到契约制
从本质上讲，等级制的层级性治理模式是政府权力行使在纵向上发生异化的一个重要原因。这种模式强调上下级政府之间的行政分权建立在命令与服从的基础上。中央政府既可以根据自己的愿望将权力分散下去，也可以重新将权力集中起来。这种权力下放机制体现了一种自上而下的恩惠逻辑，而不是自下而上的权利逻辑。(22)当下我国条条关系中的层级性治理就具有一定的等级制治理色彩。中央具有目标决策权，下级政府具有逐级代理人的色彩。为了保证政策一统性的实现，中央借助压力型体制和党的高位推动机制，将中央的意图逐级传导和下沉到基层政府。这种以单中心决策结构为核心的等级制治理模式在推动决策一统性与执行的严格性的同时，又导致了组织体系统一性与治理需求地方性之间的张力。这种组织悖论诱发了政府权力行使在纵向上的异化。
积极推进层级性治理的现代转型，是解决条条推进机制引起的政府权力异化及其带来的负面效应的一项重要措施。引入契约型层级性治理模式是一个基本方向。所谓“契约型层级性治理模式”，指的是在充分发挥中央与地方两个积极性的前提下，形成契约条款以制度化地划分彼此间的权限范围，各级政府在契约框架结构下进行治理的一种模式。(23)在这种治理模式下，中央通过制度化的方式下放一部分权力给地方，地方严格按照中央要求依法行政。习近平同志强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”(24)这种层级性治理模式具有以下特点：第一，各级政府的权力范围相对固定化。契约型治理强调经过反复协商、谈判和博弈达成的央地关系是一种长期性契约。它能够以相对固定的形式确定各级政府的权力范围，反映了中央与地方之间的终极性均衡状态。各级政府未经协商或谈判不得擅自改变权力范围，打破这种终极性均衡状态。第二，层级性治理模式具有强烈的关系性契约的特点。这种契约型治理关系除了强调中央与地方有相对稳定的权力划分外，还包括各方的角色期待和信念分享过程。在这个过程中，中央和地方往往会通过正式谈判与非正式协商、文本规定与不成文做法等多种方式对权力划分条款进行理解。(25)第三，层级性治理模式旨在建立一个模糊的治理框架。由于受交易成本、信息不对称和决策情境复杂性等诸多因素影响，清晰性治理往往是一种理想状态。国家治理在现实中往往显现出模糊治理的色彩。(26)契约型层级性治理模式是一种模糊的治理模式。为此，在契约型治理过程中，中央与地方之间除了搭建一个模糊的治理框架之外，还应该对各级政府赋予一定的剩余控制权。这种控制权在契约上并没有明确载明，但某一方能够按照自己的意愿对契约可能存在的漏洞和遗漏加以解释和填补。(27)
(三)契约型层级性治理中的条条关系
我国要想实现层级性治理的现代化，就需要实现从等级制层级性治理模式到契约型层级性治理模式的转变，需要用契约型治理的基本理念去调整各级政府之间的关系。
1.适当打破职责同构
新中国成立以后，我国在纵向上逐步建立了中央、省、市、县、镇(乡)五级政府体制。为了确保中央集中掌握社会资源，我国采取了等级制的层级性治理模式。这种模式要求采取一种职责同构的原则来配置各级政府的权力。所谓“职责同构”，是指不同层级的政府在纵向上保持职能、职责和机构设置的高度统一和一致。在这种条条关系中，每级政府的职权范围都大体一致，并按照“上下对口，左右对齐”原则来设置机构。(28)虽然我国已经经历了多轮政府机构改革，但是，这种职责同构的政府治理模式并没有发生根本性改变。
这种职责同构模式有助于中央的压力传导，确保中央的决策迅速传递到基层政府。它对我国实现从计划经济向市场经济的转变发挥了重要作用。但是，它强化了压力型体制，模糊了各级政府的职权差异，增加了政府运行的成本。具体来讲，这种职责同构模式主要有以下弊端；第一，上级政府可以越权行使下级政府的权力。在职责同构模式中，各级政府的职权具有高度的重叠性，而且都设置大体一致的机构来履行职责。上级政府在利益的驱动下可能会越权，试图通过直接控制或过度激励的方式影响下级政府的权力行使。(29)第二，职责同构模式增加了政府权力运行的成本。各级政府对相同的事具有管理权，这极有可能引发管理权冲突。这需要不同层级的政府部门花费大量精力去协调上下级关系。第三，职责同构模式增加了基层政府的治理负荷。中间层级政府既是中央政府决策的执行机关，又是基层政府执行中央决策的监督机关。它容易把原本应该履行的事务下放给基层政府，并通过监督、检查和验收等方式来督促基层政府去履行。基层政府除了要履行本应该由中间层级政府履行的事务外，还需要应对中间层级政府的各项监督和检查。
契约型层级性治理要求适当打破条条关系中不同政府职责同构的权力配置模式，科学地界定中央政府、中间层级政府和基层政府的具体职权，合理设置行政机构。党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的方案》，在维护党中央权威和集中统一领导的前提下，为适当地打破职责同构权力配置模式提供了制度支撑。该方案提出，赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展的实际情况，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。这意味着职责异构权力配置模式将成为省以下政府职责配置的有力补充。第一，应适当压缩政府管理层级，强化省对县市的直管职能。就目前而言，不少地方都了采取通过先推进“财政省直管县”来带动“行政省直管县”的改革思路。这种财政与行政区分的思路，必然会引起省和市之间的冲突与矛盾，不利于县级政府职能行使。因此，我们应当采取财政上的“省直管县”与行政上的“省直管县”同步推进的基本思路。第二，应确立地方性事务的范围，允许地方根据实际情况自主设立机构。我们应当按照利益范围、地域范围和事务性质三个基本标准来确定地方性事务的范围，并通过《宪法》加以明确。(30)中央应当尊重地方政府对地方性事务管理的自主权，不要设立类似的主管机构。第三，应在逐步理顺各层级政府事权关系的前提下，减少并规范中央和地方的共同事权。中央与地方共同事权的范围应当被限定在部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等方面，并通过制度的方式将中央与地方的共同事权给予明确化。(31)第四，应明确剩余控制权的归属问题。如果中央政府拥有过多的剩余控制权，地方的自主性和利益回报会减少，地方的积极性将会降低。如果地方政府拥有过多的剩余控制权，则中央的一统性会受损。因此，中央需要根据具体条件不断调整剩余控制权的归属和范围。在此过程中，中央还要考虑与科层体制中信息、激励、控制等机制相关的成本代价和所诱发的组织行为。
2.政府纵向间的财权协调
资源汲取能力是国家必须具备的基础能力，它以税收等财政方式为主要表现形式。一个治理能力强大的国家也必定是一个资源汲取能力强大的国家。国家资源汲取能力可以分为中央资源汲取能力和地方资源汲取能力两个方面。中央和地方各自具有强大的资源汲取能力，并按照事权划分有效协调政府纵向间的财权关系，是充分发挥“两个积极性”的前提。长期以来，我国按照等级制治理模式来调整政府纵向间的财权关系。这种模式强调中央对财政的统领性和地方对中央财政的依附属性，并以此来有效控制地方政府。1994年实施的分税制改革试图建立一种以分税合同为核心的契约型财税关系，但是，这次改革还是带有强烈的等级制层级性治理的色彩，其结果是中央政府的资源汲取能力大幅度提升，而地方财政收入大幅度减少。同时，中央将公共服务、社会福利、投资基础设施等大量事项下放给地方政府。这种事多钱少的状况影响着地方政府的有效运转。党的十九届五中全会进一步提出，要“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。
因此，我国应当逐步确立契约型的政府纵向间财政协调机制。首先，应当确立地方政府在税收归属上享有与中央政府平等的法律地位。在等级制层级治理模式下，国家税收模式是一种行政主导型的模式。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央政府，中央政府可以根据自己的利益随时调整税收方案，地方政府只能被动接受。由于地方政府在税收归属上缺乏平等权，所以地方政府进行预算时难以反映居民的偏好，与税收契约理念不符。因此，“必须通过修宪明确中央和地方的税权划分，或者将分税制体制法律化，即通过人大制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》，限定中央政府对税收归属恣意调整的权力，使地方政府在税收归属上与中央处于平等的地位”。(32)其次，应健全中央和地方之间沟通、交流的机制和程序。中央政府与地方政府制度化的沟通和交流，是契约型层级性治理模式的重要内容。它既能够向对象表达契约意愿，又能够形成内部的制衡。实践中，中央政府与地方政府之间的沟通、交流机制还不健全和透明，地方政府对中央财政决策的影响较小。
3.绩效考核的宪法约束
中央通过以绩效考核为主要抓手的治官权的行使来实现治民权，是等级性层级性治理的一大特点。在此过程中，上级政府会将各项绩效考核指标进行层层分解，并在政策传递过程中不断层层加码，从而给处于条条关系底端的基层政府形成巨大压力。这种绩效考核在保持政令畅通和推进国家整体目标实现方面发挥了重要作用，但是，它过分强调了上级的单方指令性，忽视了地方政府权利与义务的一致性，偏离了宪法中的契约精神。契约型层级性治理中的绩效考核，需要从现行宪法中建构职权配置规范、工作方式规范和工作责任制规范三项基本内容，并着重从任务与职权匹配、权力与程序匹配、权力与效能匹配等角度来构建绩效考核体系。(33)
就任务与职权相匹配而言，它强调各级政府在职权范围内承担某项行政任务。《宪法》第89条第4款规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作规定中央和省、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。《宪法》第110条第2款规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这两个宪法条款，既为绩效考核制度提供了合法性基础，又为绩效考核制度设定了宪法约束。它强调上级政府对下级政府的工作和任务是否符合法定职权进行考核。
就权力与程序相匹配而言，它强调各级政府应当按照法定程序来行使权力。虽然我国现行《宪法》没有直接规定行政程序正当性原则，但是规定了“主体参与”和“法治国家”两个原则。我们可以从这两个原则证成行政程序正当性在宪法规范上的正当依据。而且，《宪法》第89条第1款也规定了国务院可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。各级政府及其机构都应当采取国务院所规定的行政措施。这里的“行政措施”，既包括实质的行政措施和手段，也包括这些行政措施和手段实施的方式和步骤。我们在设置政府绩效考核方案时，应该重点考量政府权力行使与法定程序之间的匹配度，这主要涉及政府在行使权力时是否遵循公开原则、回避原则、公众参与原则等内容。
就权力与效能相匹配而言，它强调各级政府工作的效能。现代法治政府必须是一个高效能的政府，必须最大限度地确保实现最大多数人的最大幸福。因此，现代法治政府既反对权力滥用，也反对权力怠慢行使。我国《宪法》第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定要求政府在行政活动中所投入的各种资源与所取得的效果之间存在合理的比例关系。这一宪法约束，要求我们将政府效能考核纳入各级政府绩效考核的指标体系中。此外，这里的效能并不是单指经济上的效率，还强调社会的综合发展。
三、多属性治理的现代化：块块关系中的权力合作
行政权力的行使往往会涉及一个目标群，这些目标往往分别指向不同的政府职能部门。因此，我国的公共政策执行具有强烈的多属性特点。基于这种多属性特点，需要各个部门之间的合作。然而，政府机构之间在职能、资源、信息、利益等方面不能满足多元性组织主体在充分整合、及时交流、高效方面的需要，导致出现块块上的合作困境。(34)从块块关系上讲，国家治理现代化命题包含的另一个理论命题就是多属性治理现代化命题。有效实现不同政府部门之间的协调和配合，解决因块块分割形成的合作困境，则是多属性治理现代化命题的核心内容。
(一)多属性治理的运作机制
为了解决块块上的合作困境，我国主要采取了以以党领政、党政合作机制为核心的高位推动机制。这种具有协作性质的多属性治理的实质在于，党委决策先将需要整治的问题转化为地方党政的“中心工作”，然后通过体制压力动员各种力量参与治理，从而形成一种党的高位推动、各部门积极协作的局面。具体来讲，这套多属性治理机制主要包括以下内容：
第一是党的决策部署。在现有的多属性治理机制中，党委主要发挥着高位推动的作用。当遇到重要事务时，各级党委会通过党委常务会议或党政联席会议将相关议题上升为党委会或党政联席会的重要决策，并就相关工作进行整体部署。然后，各个部门按照党委会或党政联席会的整体部署和要求开展各项工作。
第二是政治动员。政治动员在多属性治理中发挥着重要作用。它主要包括动员议题建构和公众聚合认同两项隐性机制，是一种特殊的权力适用机制。这种机制强调动员主体对动员客体进行宣传劝导，让他们接受和认同动员主体的权威，并在此基础上建构一种相互联系的人际网络关系，从而确保具有特定旨向的集体行动能够有效开展。(35)就当下中国而言，党和政府通过舆论宣传、会议、座谈和听证等方式，引导干群接受新政策，从而形成“影响深远、意义重要”的形势。这种氛围能够迅速地将各个部门聚合起来。
第三是归口管理。归口管理制是确保党进行一元化领导的重要机制。所谓“归口”，是指党将国家或政府相关职能部门或工作方向相近的部门归结起来，并在党的系统内部设置与之对应的部门。党的这个部门能够将国家或政府的部门涵摄进去，形成一个相对封闭的空间，建立起一种临时性的“党政同构”的形态。(36)“口”的主要职责是负责落实上级的决策和目标。从组织结构来看，“口”是党的权力与国家权力的重要联结点，它能够把党的科层制体制产生的压力传导到各个具体的执行部门。党能够借助“口”这一载体，将党的意志和主张渗透或下沉到具体的行政部门。因此，党组织抓住了相应的“口”，也就抓住了具体的执行部门。这种归口管理制度能够有效地防止国家机关或政府权力运作脱离党的领导，有利于党组织全面控制某一领域或行业。(37)
第四是检查督促。在压力型体制下，各级政府往往借助条条关系来促进块块关系的有效运作，检查督促就是这种机制的主要体现。在这种高度动员的压力下，上下级部门紧密地捆绑在一起，上级部门发布紧急动员指令，三番五次地督促要求，通过密集检查评估，不断要求下级汇报，将下级部门的注意力集中在特定的政策实施领域。(38)就实质而言，这种检查督促是党组织利用选拔、监督和奖惩官员的“治官权”，将自身嵌入到政府组织结构中，实现党的高位推动的一种方式。这种方式能够迅速地推动各个部门之间的相互配合和合作。(39)
(二)多属性治理的不足
这种以党领政的高位推动模式，能够推动各职能部门之间进行相互协调和配合，解决职能部门因块块分割而出现的合作困境。但是，这种多属性治理方式主要存在以下不足：
第一，造成了政治吸纳行政的后果。政府的功能可以分为政治功能和行政功能。前者强调国家意志的形成与表达，后者强调国家意志的执行。在政治功能发挥阶段，政府应当运用科学方法为政府行政设定目标、依据和程序。在行政功能发挥阶段，政府应当严格按照政府事先确定的目标、依据和程序来执行和实施。(40)我国当下的多属性治理模式将原本分立的政治功能和行政功能杂糅在一起。这使得本该属于行政范畴的执法行为必须借助政治功能的不断介入和干预才能变为现实。这会削弱政府的行政功能，从而造成政治吸纳行政的后果。
第二，影响权力行使的规范化。在这种多属性治理中，党组织往往通过政治动员、舆论宣传等方式形成一定的政治势能。这种具有高压性的政治势能，在某些情况下会改变权力行使的方式和力度，从而背离权力行使的规范化、程序化要求。运动式执法就是政治势能影响行政权力运用的一种典型表现。它将行政机关的日常执法工作转变为政治任务。这势必会打破权力行使的制度惯性，降低现实生活中法律控制的效力，破坏法律控制优先于行政控制的正当关系。(41)另外，不同的决策部署和发文单位具有不同的位阶。不同的位阶又会展示不同强弱的“政治势能”。横向上的各个职能部门会去主动识别这些决策和文件具有的政治势能，并根据政治势能的大小来采取相应的执行策略。这种策略化的行政权力行使方式，极有可能偏离法律规范的要求。
第三，减损制度规范的权威性。从法理上讲，权力行使应当具有稳定性和可预期性，而这种稳定性和可预期性源于权力行使依据的法定化和制度化。这种法定化和制度化的依据是一种经过权力行使者和权力行使对象普遍同意的规则体系。因此，它能够上升为一种法理型权威，能够得到人们的自觉遵守，并能够在相对封闭的自洽体系中有效运作。这种多属性治理方式显然超越了原有制度规范体系，带有强烈的实用主义色彩。它容易将非制度性目的置入行政权力行使过程中，并改变制度规范运作的方式和力度，从而减损制度规范的权威性。
第四，过度使用规则的威慑和惩罚功能。这种多属性治理模式具有强烈的压力型色彩。各级政府和职能部门在这种压力的影响下，会加大行政执法的严厉程度，并相信强制和惩罚对于社会秩序的维系具有重要意义。这种对规则的威慑和惩罚功能的过分使用，既容易在社会上形成强大的应对问题的紧张氛围，又能迅速展现职能部门的工作成绩，从而确保政治上的正确性。然而，它忽视了人的主观认同对于规则遵守的意义，其结果是，当上级的中心任务发生转移或政府执法力度降低时，人们的行为就会发生反弹。
第五，影响其他事务的处理进程。当下中国的多属性治理模式，强调在党的领导下，通过归口管理方式，将各级政府中的横向部门调动起来，从而形成一种相互配合和合作的局面。在此过程中，各种资源也会迅速实现聚集。这充分体现了社会主义“集中力量办大事”的优势。然而，受财政体制的影响，每个政府部门的资源是有限的。执法部门在某一方面增加资源投入，也就意味着在其他方面相对减少资源。这会影响政府日常执法的财政投入，从而影响其他事务的处理。
(三)多属性治理的法律构造
从根源上讲，我国当下多属性治理存在上述问题的原因主要在于规则性治理不足。改革开放以来，我国政府为增强国家多属性治理能力，进行了几次重大的机构分权改革。这些改革“涉及产权、财税、金融、企业、社会保障、市场管制等环节，主要目的是在专业分工的基础上，实现政府功能的配套”。(42)然而，这些措施主要对政府直属部门进行合并重组，很少触及内设机构，对政府各职能部门的职权缺乏明晰规定，多属性治理手段也仍然是一种政治手段。因此，欲实现多属性治理的现代化，就必须强化多属性治理中规则性治理的作用。
首先，对党政组织体制进行制度优化。当下中国主要还是通过党的高位推动的政治手段来进行多属性治理。这种方式强调党政组织体制产生的政治势能在多属性治理中的重要作用。然而，政治势能的大小直接影响多属性治理的实际效果，政治势能又受到多种因素的影响。因此，当下党政组织体制还需制度优化，多属性治理的制度化程度还需提升。其实，国家治理现代化的实质是国家运用以法律制度为核心的现代制度理念和制度伦理来管理社会各方面事务。这也意味着政党组织在介入行政事务时也需要强化制度因素的重要性。第一，应以党内法规的形式增强党在国家治理中的领导力。完善党内学习制度化，提升党员干部的法治思维、整体思维和创新思维。强化程序意识，增强政策设计能力，提升制度运行的科学性。改革党管干部制度，建立科学化的绩效考核机制，激励广大党员干部工作的主动性。(43)第二，应用宪法和法律来确保党的领导权和国家的治理权的实现。“领导权应对国家的政治职能，治理权则应对国家的社会管理职能。”两者在行使的目的和方式上存在差别。党的领导权行使的主旨是通过维护政权和社会稳定，实现政治统治的职能。这种权力只能由党组织亲自来行使。党的治理权行使的主旨是“管制以及与老百姓生活直接相关的公共服务和公共产品的提供”，实现社会管理职能。党并不直接行使这一职权，而是由政府甚至由社会其他组织一起来行使。(44)在具体的实现过程中，党应通过合法程序推选党员进入国家权力机关、政府机关或司法机关来担任职务，而一旦党将领导权嵌入国家权力结构以后，就应当将工作重心转移至监督其履职状况上来。(45)第三，应着力解决党政机构存在的机构臃肿、职权重叠交叉的问题。一方面，进一步强化党政合署办公，将机构职能相近、联系密切的党政部门统筹设置，精简党政机构。另一方面，运用归口管理机制，按照“上级部门负责一类事，一个部门负责一件事”的原则，完善党的决策议事协调机构的建设。(46)
其次，应进一步明确政府职能部门的职权。制度化地配置政府职能部门的权力结构和功能，是实现多属性治理现代化的前提。然而，复杂的现实环境决定了我国不可能在全国层面制定一个整齐划一的有关职能部门设置和权限分配的方案。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”然而，从各地实践来看，地方政府往往会按照“上下对口”原则来设置职能部门，并采取“宜粗不宜细”的原则来配置职权。一旦职能部门出现职权交叉或职能界定不清等问题，它们会采取“另行制定其他政策”或“参见其他相关规定”等模糊词语，回避职能部门职权分工这一问题。这也加重了多属性治理的难度。因此，地方政府可以按照职能归一原则，将相同或类似职能部门并为一个部门，让该部门拥有完备的权力和健全的职能，并用制度化的方式将这一部门的权力和职责固定化，从而解决政出多门、多头管理和“九龙治水”的弊端。(47)
最后，应建立基于合宪性控制的有效治理。既有的多属性治理更为侧重政治手段的运用，而对法律手段特别是合宪性控制机制的运用不够。由于宪法更容易对横向部门的权限分工进行清晰和明确的规定，横向的权限分工更容易成为宪法审查的对象。(48)就横向权限分工的合宪性控制而言，它主要体现在以下两个层面：其一，在横向职能配置过程中，以法律保留原则为审查基础，将政府职能部门权力控制在宪法范围内；其二，在横向职能部门权力行使过程中，以人权保障原则控制职能部门权力行使的目的，以比例原则审查职能部门权力行使的手段，以正当程序原则审查职能部门权力行使的具体程序。就控制路径来看，各级人大常委会应当充分行使监督权，并激活询问、专题质询、特别问题调查、规范性文件备案审查等法律程序和手段，解决因块块分割而形成的合作困境。
四、协同治理的现代化：斜向关系中的权力互动
我国的权力运作除了受复杂的以条条和块块为核心的府际关系影响外，还要受到社会文化网络的影响。这种独特的权力运作结构，要求我们在一定程度上摒弃传统的“国家—社会”二元的分析框架，确立一种国家与社会相互嵌入的关系。这种关系强调，国家权力的自主性是一种嵌入社会但又保持自主能力的“嵌入自主性”。从斜向上看，国家治理现代化命题可以转化为，如何将政府权力置于社会文化网络中，实现政府与社会的良性互动。因此，党的十九届五中全会在谈到基本实现国家治理体系和治理能力现代化时，再次强调公民平等参与的重要性，并将法治国家、法治政府和法治社会一体发展作为国家治理体系和治理能力现代化的重要指标。
(一)社会力量在协同治理中的基本策略
在当下中国的权力运作逻辑中，政府主要从治理对象角度来看待社会组织。这种角度往往强调权力的支配属性，忽视了“由谁实施权力”与“权力如何发生”之间的内在勾联。在实践中，相当多的社会力量对政府存在较大的依赖性。如何获得政府的支持直接关系到这些社会力量的生存境况。为了谋取生存，社会力量往往会根据资源获取情况来决定在协同治理过程中采取何种基本行动策略。
1.半正式的行政化治理
社会力量的自主性决定着社会力量参与协同治理的基本策略，而社会力量的自主性又受到制度环境的约束。如果某一社会力量受到制度环境约束，仅能在有限的地域范围内活动，无法跨区域与其他社会力量互动，从而形成更大规模的社会动员，或者政府采取的控制手段直接影响着该社会力量在选择活动领域方面的自主性生产，该社会力量就会对政府形成巨大的发展依赖。(49)这种发展依赖迫使社会力量采取一种半正式的行政化治理策略。
所谓“半正式的行政化治理”，是指社会力量在与政府进行协同治理过程中，将自身紧密嵌入到相应的行政治理网络，并以准官员的身份来参与协同治理。这种治理形态具有较强的行政化治理的外观。这些社会力量在基本出发点、话语体系、主要的手段工具等方面都和政府相差不大。例如，社会力量在参与协同治理时，往往强调行政规章和行政措施的正当性，并自觉地与行政机关的执法活动保持一致，给人们一种正式的官方印象。因此，这种协同治理的主要目的在于增加政府行政权力运作的效力，而不在于增加行政权力运作的科学性。另外，在我国，民众对于政府的期待较高，社会力量采取这种半正式的行政化治理策略有助于自身获得民众的认可，减少参与成本。
基于对政府性资源的依赖性，有些社会力量也愿意采取这种半正式的行政化治理策略，来帮助政府“借道”以化解行政体制内部的一些难题。它们不但会接受政府对其功能的规划，还接受政府对其运行过程的控制和主导。在这种情境下，这些社会力量在形式上具有独立性，但与政府的边界较为模糊，实质上更像行政的末梢。它们主要围绕行政部门设立的治理目标开展活动。(50)它们也能够通过政府“协助人”的角色，获得政府的认可，从而增强自身的合法性和扩展自身的生存空间。
2.象征性参与治理
从理论上讲，社会参与可以分为实质性参与、象征性参与和非参与三个层次。就象征性参与而言，它主要包括“提供信息性”“征询意见性”和“安抚性”三种基本参与类型。(51)“提供信息性”参与的实质是政府单方向将信息传达给参与者，社会力量的主要工作是知晓相关信息。“征询意见性”参与强调政府对外提供信息，了解公民的需要，并表示关心，但是否采取行动的主动权在政府。“安抚性”参与指政府对某些市民的需求进行一定的妥协，但是这种妥协主要是政府向抱怨的市民施以小恩小惠，来安抚市民内心的失衡。社会力量往往也会以一种象征性参与的方式来进行回应。
我国当下的社会力量在参与协同治理的过程中，流露出了象征性参与的色彩。它们发表的意见和看法往往具有支持性，对政府权力行使中存在的问题或可能的隐患有时会采取一种避重就轻的态度。(52)这种象征性参与策略遮蔽了谈判机制在协同治理中的重要意义。然而，谈判往往是一种激烈的博弈活动。社会力量采取这种象征性策略，不利于政府在权力行使过程中及时发现问题。
(二)协同治理的宪法共识
政府在权力行使过程中，应当将自身置于社会文化网络中，广泛吸取社会力量参与，这是《宪法》规定的公众参与原则的具体化。我们要想实现国家治理能力现代化，就必须在政府与社会的斜向关系方面确定以公众参与原则为核心的宪法共识。这一共识又可以引申为以下几个基本共识：
1.强国家与强社会并存的共识
国家与社会的关系问题是制度构建的一个基石性问题。它直接关涉到国家的基本模式的选取问题。各个国家都通过宪法对国家与社会关系予以确认。从整体上讲，二战以后，欧美发达国家建立了以小国家、大社会为核心的自由民主国家模式。然而，“社会俘获国家”和“弱国家”的现象大量存在，并直接重创了这种国家模式。(53)特别是自20世纪70年代市民社会概念复兴以来，政府能力下降或不足愈来愈成为一个普遍性的问题。重新认识国家与社会关系问题变得愈来愈紧迫。人们逐步摒弃了“大国家、小社会”或“小国家、大社会”的理念，并确立了“强国家、强社会”的理念。这种“强国家、强社会”的理念要求国家完成从“大国家”到“强国家”的转变，并在提升国家能力的同时消解对社会不必要的国家管控。(54)
就我国而言，建立一个强国家与强社会并存的国家结构形态，并在此基础上形成良性互动，已成为了一个宪法上的基本共识。1982年《宪法》是确立这种“强国家、强社会”的关系模式的起点。它改变了新中国成立以来“高政治化”国家与社会的关系模式，摆脱了对不切实际的、以“个体、社会与国家同质化”为目标的理想化人民民主国家的追求。(55)在以后几次宪法修改和完善过程中，国家通过增加“发展社会主义经济”条款，为“强社会”提供经济基础，通过增加“国家尊重和保障人权”条款，为公民享有广泛的政治权利、社会权利和集体权利提供了保障，通过废除“反革命活动”条款，为社会力量参与政治活动拓展了空间等。这些宪法共识，突出了发展强社会的重要意义，有助于在各种社会力量与政府之间建立一种协同合作、相互监督的良性互动关系。
2.自主性和公共性共生的共识
国家治理现代化命题强调国家的自主性和公共性的共生共存。国家自主性主要体现为国家独立制定、实施公共政策的能力。这种自主性是国家能够保持强大国家能力的前提。所谓“国家的自主性”，指的是“国家机器所拥有的权力能够在某种程度上独立于组成生产关系的社会权力”。(56)具体来讲，国家的这种自主性主要体现为国家有强大的制定并实施政策的能力和执法的能力，特别是干净的、透明的执法能力。(57)国家的公共性强调，国家作为公共权力的拥有者，应以公共意志为基础，以公共利益为基本诉求，为国民提供适量的公共产品和服务。(58)国家的自主性与公共性相辅相成。国家的自主权从国家的公共性中获得合法性，国家的公共性从国家的自主权中获得动力和方向。这种共生共存关系要求政府在行使权力时，将自身嵌入社会，形成一种具有一定自主能力的“嵌入自主性”。
我国《宪法》承认了国家自主性和公共性的这种共生共存关系。例如，《宪法》序言在从国内事务与国际事务两个方面强调国家自主性的同时，通过“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”“发展社会主义民主”等表述来强化国家的公共性。这种国家的公共性又可以通过党的指导思想具化为人民利益和公共利益等内容。公共性既为国家自主性的实现提供了目的论基础，也为国家自主性的实现提供了方法论基础。因此，国家自主性与公共性的结合可以转化为，国家在独立行使权力过程中，需要通过一定的途径来充分反映人民的利益，增进社会的福祉，增加国家治理的绩效。这种自主性与公共性结合，既为正确处理国家与社会的关系奠定了坚定的宪法基础，又为社会参与提供了充分的合法性证明。党的十九届五中全会在提到加强和创新社会治理时，提出完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这为在国家治理中坚持自主性和公共性共生提供了政治支撑。
3.实体权利与程序权利并重的共识
社会力量应当积极参与行政权力运行，提升行政权力运行的科学性和民主性。行政机关应当在不取消公权力行政作用的前提下，为社会力量参与行政权运行创造条件和提供保障。这既是依法治国的一项基本要求，也是实现强国家与强社会良性互动的前提。因此，我国《宪法》第2条从实体和程序两个方面为社会力量参与政府权力运行提供了框架支撑。该条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一条文的三个条款分属“主权在民”“人民通过代议制的人民代表大会行使国家权力”和“公众参与”三个逻辑层次，并蕴含着“一体多元”的民主体制。(59)我们从这种一体多元的民主体制，既可以推导出社会力量参与行政权力运作的实体性权利，又可以推导出社会力量参与行政权力运作的程序性权利。正是通过对实体权利与程序权利的二重性规定，我国的社会主义政权才在根本上获得了统治的合法性。
就社会力量参与行政权力运作的实体性权利而言，我国《宪法》规定了游行、集会、结社、监督、检举等主要权利。对行使这些实体性权利的认识，人们正在经历一种从消极防御权到积极受益权的转变。在早期参与阶段，人们更为强调通过行使参与政府权力运行的权利来限制行政裁量权，从而防止政府对个人权利的侵犯。随着国家的发展和社会的转型，人们愈来愈从积极受益权的角度来看待这些实体性权利行使的意义。这主要体现在给付行政、规制标准制定、公私合营、行政契约等诸多领域。
就社会力量参与行政权力运作的程序性权利而言，我国《宪法》已经基本确立了权力行使应当遵循正当程序的基本原则，并构设了信息公开、社团组织管理、听证、透明程序等制度。这些原则和制度承认了社会主体在参与政府行政行为过程中应当享有知情权、听证权、质询权等程序性权利。
(三)协同治理的现代化提升
社会协同治理的现代化要求政府在权力运行过程中高度重视社会力量的参与作用，并从协同治理的宪法共识出发，提升社会组织的自主性，建立开放的政府权力运行环境，从而改变社会力量的参与策略。
第一，应重塑社会组织的自主性。社会组织的自主性主要包括政治结构意义上的自主性和行动策略与技术层次上的自主性。政治结构意义上的自主性主要涉及国家允许社会组织按照自身意愿参与社会活动的结构性制度安排。行动策略与技术层次上的自主性涉及社会组织在日常运作中通过策略来创造的自主性。(60)尽管我国在宪法制度层面日益意识到社会组织参与权力运作的重要性并积极保障公众参与权的实现，但是，仅在具体制度上保障社会组织的自主性还不够。由于第一个层次的自主性的缺乏，社会组织往往借助各种策略从现有制度环境中寻求自主性不断再生产的空间。政府往往也会根据自身受到的上级激励条件的变化来释放社会组织自主性的再生产空间。这不利于社会组织自主性的发展。因此，重塑社会组织的自主性是实现协同治理现代化的重要前提。为此，我国应当建立多元化的资金支持体系。我国的非营利性社会组织在经费方面对政府具有较大依赖性，这直接影响社会组织的独立性和自主性。从发达国家非政府社会组织的经费来看，它们的资金来源除了财政拨款外，还主要通过社会机制和市场机制来获得资源。(61)而且，政府往往会对社会组织的收入进行税收减免。我国应当借鉴经验，逐步建立由支持型社会组织主导的间接支持模式，扩展社会组织的资金来源渠道，建立和完善税收减免制度，提升非营利性社会组织的资源获取能力。
第二，应充分发挥社会规范的治理优势。社会规范是社会内部实施的行为准则，是通过社会制裁执行的行为规范。社会力量参与政府权力行使的一项重要功能是把社会规范背后所反映的人与人之间的交往规则、行为趋向和价值诉求展现给政府，以便政府在制定正式规则和行使权力时更好地回应社会现实需求。因此，社会力量准确把握人与人之间的交往规则、行为趋向和价值诉求，并在此基础上形成相应的社会规范，在协同治理中具有重要意义。然而，在实践中，社会规范的作用没有受到充分重视，法律性质也不够明确。社会规范的“大部分经过起草、讨论、通过、备案等程序，但是在管理活动中没有发挥应有作用，往往被束之高阁”。(62)这直接影响到社会规范在协同治理过程中的作用。因此，习近平同志强调，中国应当“完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循”。(63)
第三，应转变政府对社会力量的监管理念。过分严格的管控是社会力量自主性缺乏的一个重要原因。为了落实宪法规定的公众参与原则，国务院制定了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等主要法规。这些规定要求社会组织只有经过严格的审批程序才能设立，并且对其行为采取严格的管控主义立场。这在客观上促使社会力量在参与政府权力运行使时采取一系列非制度性的策略。因此，政府应当适当放松对社会组织设立的管制，建立分层次登记准入制度。我们应当根据社会组织的性质来确定准入条件和准入原则。
参考文献：
①笔者在“中国知网”中以“法治”和“国家治理”为关键词进行了搜索，从2014年1月1日至2020年11月26日共有相关论文213篇。其中，具有代表性的成果主要包括：张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期；张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，《法制与社会发展》2014年第5期；李龙：《建构法治体系是推进国家治理现代化的基础工程》，《现代法学》2014年第3期；吴汉东：《国家治理能力现代化与法治化问题研究》，《法学评论》2015年第5期；公丕祥：《国家治理与公法发展：中国法治现代化的时代议题》，《中国高校社会科学》2016年第1期；梁迎修：《推进国家治理体系与治理能力现代化的法治之道》，《社会治理》2019年第11期；卓泽渊：《国家治理现代化的法治解读》，《现代法学》2020年第1期；周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》2020年第4期等。
②在福柯看来，既往的研究过分关注“由谁实施权力”“对谁实施权力”这样的问题，割裂了“由谁实施权力”与“权力如何发生”之间的内在勾联。see michel foucault,"the subject and power",in james d.faubion(ed.),power:the essential works of michel foucault,the new press,2002,p.343.
③习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第11页。
④习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第3页。
⑤参见周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期，第7页。
⑥参见丁轶：《承包型法治：理解“地方法治”的新视角》，《法学家》2018年第1期，第25页。
⑦参见马力宏：《条块关系：从结构角度看政府管理》，《中国国情国力》1999年第8期，第8-9页。
⑧参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期，第1页。
⑨参见余凌云：《警察权划分对条块体制的影响》，《中国法律评论》2018年第3期，第40页。
⑩参见马力宏：《论政府管理中的条块关系》，《政治学研究》1998年第4期，第69页。
(11)参见陈柏峰：《党政体制如何塑造基层执法》，《法学研究》2017年第4期，第201页。
(12)参见贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能》，《中国社会科学》2019年第4期，第8页。
(13)参见雷尚清：《应急管理中的党政结构》，《南京社会科学》2017年第7期，第93页。
(14)参见《彭真文选》，人民出版社1991年版，第442-443页。
(15)see richard e.matland,"synthesizing the implementation literature:the ambiguity-conflict model of policy implementation",journal of public administration research and theory,vol.5,no.2(1995),p.163.
(16)参见张立、郭施宏：《政策压力、目标替代与集体经济内卷化》，《公共管理学报》2019年第3期，第39页。
(17)参见程琥：《运动式执法的司法规制与政府有效治理》，《行政法学研究》2015年第1期，第77页。
(18)参见肖滨、陈伟东：《基层腐败问题的缘起：默契性容忍》，《广东社会科学》2019年第3期，第14页。
(19)参见徐娜、李雪萍：《共谋：压力型体制下基层政府的策略性回应》，《社会科学论坛》2017年第9期，第224页。
(20)参见杨雪冬：《压力型体制：一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。
(21)参见万江：《指标控制与依法行政：双重治理模式的实证研究》，《法学家》2017年第1期，第5页。
(22)[美]丹尼尔·j.伊拉扎：《联邦主义探索》，彭利平译，上海三联书店2004年版，第41页。
(23)参见丁轶：《等级制下的契约化治理——重新认识中国宪法中的“两个积极性”》，《中外法学》2017年第4期，第865页。
(24)习近平：《在十八届中央政治局第十五次集体学习时的讲话》(2014年5月26日)，《人民日报》2014年5月28日，第1版。
(25)参见丁轶：《等级制下的契约化治理——重新认识中国宪法中的“两个积极性”》，《中外法学》2017年第4期，第870页。
(26)参见孙志建：《模糊性治理：中国城市摊贩监管中的政府行为模式》，复旦大学出版社2016年版，第17-29页。
(27)see sanford j.grossman and oliver d.hart,"the costs and benefits of ownership:a theory of vertical and lateral integration",journal of political economy,vol.94,no.4(aug.,1986),p.698.
(28)参见朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期，第102页。
(29)参见赵聚军、王智睿：《职责同构视角下运动式环境治理常规化的形成与转型》，《经济社会体制比较》2020年第1期，第98页。
(30)参见郑智航：《治理能力现代化视角下的地方立法权扩容》，《中国特色社会主义研究》2019年第6期，第40页。
(31)参见周振超：《条块关系的变迁及影响机制》，《学术界》2020年第5期，第30页。
(32)参见陈少英：《宪法框架下我国财产税法的变革》，《交大法学》2014年第1期，第16页。
(33)参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国社会科学》2019年第8期，第79-80页。
(34)参见贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第71页。
(35)参见李斌：《政治动员及其历史嬗变：权力技术的视角》，《南京社会科学》2009年第11期，第72页。
(36)参见***：《大口党委的制度功能分析：以上海为例》，《理论界》2012年第9期，第20-22页。
(37)参见郑智航：《党管政法组织基础与实施机制——一种组织社会学的分析》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期，第68页。
(38)参见周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型》，《中国社会科学》2011年第5期，第91页。
(39)参见侯学宾、陈越瓯：《党内巡视制度功能的新阐释》，《治理研究》2019年第5期，第78-87页。
(40)参见[美]古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第10-13页。
(41)参见黄小勇：《现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究》，黑龙江人民出版社2003年版，第304页。
(42)燕继荣：《分权改革与国家治理：中国的经验分析》，《学习与探索》2015年第1期，第40页。
(43)参见王侃：《党政关系现代化是国家治理现代化的核心内容——基于马克思主义总体方法论的视野》，《浙江社会科学》2015年第5期，第17-18页。
(44)参见竺乾威：《政府结构与党政关系》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2019年第4期，第35页。
(45)参见李建华、李天峰：《新机构改革背景下的党政关系优化》，《湖南行政学院学报》2019年第6期，第42-43页。
(46)参见李建华、李天峰：《新机构改革背景下的党政关系优化》，《湖南行政学院学报》2019年第6期，第41页。
(47)参见聂勇钢、曾南权：《地方政府机构改革的问题与路径——以南昌市为个案》，《党政论坛》2019年第9期，第48页。
(48)参见李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，《法学研究》2019年第6期，第14页。
(49)参见黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期，第102页。
(50)参见黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期，第125页。
(51)see sherry r.arnstein,"a ladder of citizen participation",journal of american institute of planners,vol.35,no.4(1969),pp.216-224.
(52)参见雷尚清：《重大工程项目自主决策式稳评的操作性偏误与矫治》，《中国行政管理》2018年第3期，第96页。
(53)参见李剑：《转变中的“强”国家——国家能力的理论逻辑及其演进》，《国外理论动态》2014年第6期，第112-119页。
(54)参见马金芳：《我国社会组织立法的困境与出路》，《法商研究》2016年第6期，第9页。
(55)参见李忠夏：《“中国特色社会主义”的宪法结构分析》，《政法论坛》2018年第5期，第119-120页。
(56)杨雪冬：《国家的自主性与国家能力》，《马克思主义与现实》1996年第1期，第111页。
(57)参见[美]弗朗西斯·福山：《国家构建》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第5-7页。
(58)参见朱海涛：《中国现代国家的成长与建构——从国家与社会的关系视角》，《理论导刊》2011年第7期，第33页。
(59)参见王锡锌：《参与式治理与根本政治制度的生活化——“一体多元”与国家微观民主的建设》，《法学杂志》2012第6期，第97页。
(60)参见黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》2014年第6期，第101页。
(61)参见郁建兴、滕红燕：《政府培育社会组织的模式选择：一个分析框架》，《政治学研究》2018年第6期，第47页。
(62)汪世荣：《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》，《中国法学》2018年第6期，第10页。
(63)习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第49-50页。