摘 要：通过“代表”治理社会，构成了社会治理的一般形式。在传统的君主政体下，君主既在“君权神授”的意义上“代表”形上之天，又作为政治上的最高统治者，担负着维护社会秩序和公共利益的职责。近代以来的政治形态以代议制为形式，其中包含无法摆脱的内在紧张。一方面，代议制中的各类政治人物首先以“选民”代表的形式出现，另一方面，他们又需要代表“全民”来看待和应对相关问题。在民主协商的形式下，人民成为中心，这一意义上的人民既是治理的主体，也是治理的对象。政治领域的代表性不仅涉及代表什么，而且关乎代表本身如何产生。在不同的时代和政治体制中，代表的社会性质不同，其形成的方式也各异。政治权力的正当性与代表产生的方式相关，但又呈现更为复杂的形态。代表形成之后，如何具体地实施代表性？政治领域代表的正当性一方面体现于代表产生的方式（代表如何形成），另一方面又与代表的实施方式（如何实际地代表）相关。在社会治理活动中，“如何代表”这一问题体现于不同方面，其意义也在这一过程中得到多重展示。
关键词：社会治理；代表；正当性
一
人以群体为存在的方式，荀子将“能群”作为人区别于其他动物的特点，无疑也注意到了这一点。（参见《荀子·王制》）从社会治理的角度看，超出了一定规模，群体本身便无法直接成为治理的主体，只能通过“代表”来从事相关的治理活动。在谈到近代社会的治理过程时，科恩曾指出“在人数众多的社会中，由全体直接参与一切或大多数有关決定是不可能的”，解决这一问题的方式之一，便是“由人民选举代表代理他们处理某些事务”。（参见科恩,第26页）宽泛而言，通过“代表”处理社会事务不仅存在于近代的代议制政体，而且也构成了传统形态以及更广意义上社会治理的形式，根据相关考查，作为政治哲学概念的“代表”（representation）一词比较晚出，古希腊文献中没有这一概念，拉丁文中虽已有相关之词，但主要用于无生命之物。中世纪该词的运用逐渐普遍，到近代，该词开始被赋予政治哲学的意义。（参见皮特金，2014年，第296-312页）不过，从实质的方面看，“代表”一词或“代表”的概念与政治领域中的代表性并不能简单等同，尽管“代表”一词后起，但政治领域中的代表性却实际地发生于历史的较早时期并存在于历史的衍化过程之中。当然，如后文所论，在代表如何形成、怎样代表等方面，不同的政治体制又有重要差异。近代以前，传统政体主要表现为君主制。从形而上的层面看，这种政治体制的终极根据，常常被归之于超验的存在，所谓“君权神授”说便体现了这一点。将政治权力视为超验存在的授予，既使世俗的相关权力获得了神圣性，也使作为政治权力接受者的君主成为超验存在的世间代表：以超验的存在为政治权力的根据，意味着君主“代表”权力的超验赋予者治理人世间。在中国文化中，君权神授中的“神”与“天”彼此相通，政治权力来自神授，同时也被理解为这种权力得自于天。中国历史上的君主常常被称为“天子”，这不仅仅涉及语言称谓或政治地位的表述，从更为实质的层面看，这里同时肯定了君主的政治权力源于超验之“天”，其职能在于“代表”天这一超验存在而治理天下、统驭万民。不仅正统的政治统治被视为以超验存在为根据并代表这种存在行使权力，而且对既成统治的反叛，也依循类似的政治逻辑。在“替天行道”的主张和实际活动中，便不难注意到这一点：这一主张以所处的相关政治秩序为冲击的对象，“替天”意味着代表天，“行道”在广义上以实现一定的政治理想为内容，“替天行道”的具体所指包括代表“天”以铲除人间的种种不平。
除了形上之维，传统政治领域的“代表性”还具有现实的意义。君主常常被视为“一姓”的代表，但事实上，他又并非仅仅“代表”某一宗姓或家族，皇祚的绵延与朝代的赓续固然是其追求的目标，但君主的政治作用并不限于此。作为一定社会形态中的最高统治者，君主同时担负着维护社会秩序和公共利益的职责。以中国历史的演进而言，礼法之制所维系的尊卑等级之序，体现了传统政治秩序的基本结构，君主既是这种秩序的象征，又以群体和天下代表的身份维系着这种秩序。在公共利益方面，从国家安全、经济运行、生产活动，到影响民众生活的各类灾情的应对，都需要以君主为代表的政治权力机构发挥自身作用。如果考察中国古代的国家安全之域，便可注意到，如何防范和抵御外来游牧民族的入侵，是治理天下的过程长期面临的问题，从消极意义上的修长城、屯兵边塞，到积极意义上的进兵反击，都属这一领域的应对方式，而秦始皇、汉武帝等君主则“代表”全民族这一群体，具体地主导这一类举措的实施。就社会生产和经济发展的角度来说，兴修水利、防御旱涝之患，是传统农耕社会无法回避的问题，作为应对之举的大型水利工程的兴建，往往难以仅仅凭借局部或地方的力量来完成，而是需要集中更广泛的社会之力，这种具有全局意义的活动，常常有赖于以君主为代表的政治权力的统筹和组织，它也可以视为君主“代表”天下或民众而处理公共事宜。在社会变迁的过程中，常常会遇到地震、洪水、流疫等各种灾害，救灾赈灾则是避免社会动荡、保证社会稳定运行所不可或缺的，作为事关社会共同体成员的活动，灾害的处置也具有公共性质，而君主及其权力机构对相关现象的应对，则既以居高临下的方式体现了对臣民的关切，也意味着作为公共社会的“代表”承担其应尽的职责。
传统政治领域中的代表性，以社会实际存在的差序结构为其前提，比较而言，近代社会的政治代表，更多地基于所谓民主、平等的社会关联。与之相涉的政治形态以代议制为形式，如后文将进一步讨论的，这种体制的特点之一在于通过选举以产生各类政治代表。从立法机构的成员，到行政部门和司法部门的负责人，都以不同的方式关联于选举。作为各类政治权力机构中选举产生的执政者，相关部门的成员首先表现为选民的代表，而按契约的原则，在“代表”选民执政的过程中，选民的利益一般被置于优先的地位。当然，政治权力机构所面向的不仅仅是部分的选民，而是整个社会，在代表选民的同时，权力机构及其成员至少在形式上也需要“代表”整个社会。如前所述，传统政治权力尽管以君权为核心，但仍然无法免除社会的各种普遍政治职责，具有民主形式的近代社会权力机构更需要代表社会群体担负多样的公共事务。从保证国家安全，到维护各种公共层面的利益，从维系社会的秩序、避免社会冲突，到促进经济的合理运行等等，这些公共领域的活动已不仅仅与选民的群体相关，而是涉及整个社会。
近代的代议制社会不仅涉及选民之间的歧见，而且在更深层的意义上关乎社会分化、贫富对峙、党派纷争等问题；超越特定的阶层和党派来代表整个社会以整合不同群体，则构成了政治权力机构的使命。以时下的美国政治而言，民主、共和两党之争逐渐引向社会的撕裂，与之相伴随的是民粹主义与精英文化的分野、贫富之间的分化、族群的对抗等等。现任总统以微弱多数当选，但随即面临另一半选民的抵触和抗拒，当选者声称自己是代表所有美国人的总统，即试图以超越党派和不同选民来弥合社会的裂痕。这种现象既折射了今日美国分裂的政治格局，又表明：代议制体制下的政治权力至少在形式上需要以全社会“代表”的姿态出现。
当然，从代表性的角度看，代议制体制总是无法摆脱内在的紧张。一方面，代议制中的各类代表首先是作为一定群体的代表出现：或者表现为某一行业的劳工、企业家的代表，或者作为各类组织或团体（如新闻出版界、医护机构、警察、军队）的代表等等。以一定利益集团为归属，这些政治人物首先需要为自己所代表的群体说话：“代表制的原则可简要地归纳为：一小部分人管理政府，这部分人对选举他们的选民负责，他们的权力都来自选民。所有被选出的官员，不论在政府哪一部门任职，他们在管理政府的全部事务时，最终都是依据这一原则。”（科恩，第80页）另一方面，作为政治权力机构中成员，他们又需要代表全民、国家乃至世界来看待和应对相关问题，如全球气候问题，便不限于某一特定集团而关乎世界的视域。特殊选民群体的利益与全民、国家、民族、世界、天下的利益之间，常常存在差异甚至对立，特定的利益关切与全局的视域如何统一？这一问题既存在于传统的政治权力系统，也突显于近代的政治体制，在后者那里，以上问题具体表现为：实质上向选民负责与形式上代表全社会的双重立场，二者如何协调？以代议制为形式，代表资格的获得离不开特定集团的支持，而维护特定集团的利益，则成为相关代表的首要选择。这一行为取向，使代议制之下的政治权力和政治人物如何真正代表整个社会的利益成为难题。
可以看到，在选举民主形态之下，选民与全民（整个社会）之别不可避免地引向了政治中代表性的内在张力：代表选民（支持者）抑或代表全民（整个社会）。相对于以上两难，以民为本的协商民主展现了另一重形态。如前所述，基于选举的政治权力及相关的政治人物尽管在形式上代表全民，但在实质上首先需要对支持自身的选民负责，比较而言，在以协商为形式的民主形态中，选民与全民的相互区分已不再呈现为主要的政治格局：至少在逻辑上，执政的政治人物可以从统观全局的视域出发，代表社会的全部成员，作出合乎全民需要的选择。协商民主的前提，是消解选民与全民的对峙：民主协商固然无法基于罗尔斯所假设的无知之幕下的原初状态，却可以超越选民与非选民或支持者与非支持者的分野，既不必“代表”特定的选民，也无需“代表”某一利益集团或阶层。事实上，只有着眼于整个社会共同体，民主协商才可能真正达到普遍的共识。
民主协商的核心是以人民为中心，政治中的人民，可以表现为治理的主体，也可以被视为治理的对象。在主权在民、以民为主的形态下，人民呈现为政治活动的主体，但如上所言，社会治理又无法由全体人民直接实施，而是需要通过代表来进行，在“代表”人民进行治理的形式下，人民便呈现为对象（被治理、关切的对象）。以人民为治理对象与代表人民治理，具有内在的相关性。这里，同时需要将人民与选民作一区分。宽泛而言，人民可以视为最广大的社会群体，它涵盖社会的不同阶层、不同利益集团、不同行业的成员、不同的社会角色：对于人民，不能以社会地位的高下、教育程度的差异、所占财富的多寡等加以划分。在此意义上，人民具有全民性。尽管这种界定也许具有抽象的性质，以此为内涵的“人民”在现实形态中也常常呈现某种模糊性，但在逻辑上，全民性确乎构成了人民的题中之义。相对于此，选民天然地呈现社会差异性：作为不同阶层、不同行业的成员，选民总是与社会地位的高下、教育程度的不同、拥有财富的多寡相联系，并相应地形成不同的利益集团；不同的选民支持立场一致的政治人物与不同的政治人物“代表”相关的选民，构成了同一问题的两个方面。将人民这一主体不断具体化，使之获得现实的品格，由此超越特定“选民”或利益主体而真正“代表”人民，这是民主政治需要努力的方向。
政治权力机构所“代表”的，不仅仅是一定的社会成员，也包括一般的原则或普遍的理念。在传统社会中，与“君权神授”相关的，是天道、天理等形上观念：君主的政治权力来自超验的存在，其治理过程也被视为体现了天道、天理等普遍原则。也就是说，君主之统治天下，不仅“代表”超验的存在，也“代表”形上的原则。近代社会的政治形态不同于君主政体，其背后的理念则表现为民主、平等、自由等等，在代表“选民”的同时，近代民主政治也基于并“代表”着以上价值原则。与扬弃“选民”与“全民”的张力、以人民为主体相联系，协商民主的政治形态在价值层面所“代表”的原则，除了民主、平等、自由之外，表现为人民至上、社会和谐、共同富裕等等。从更广的价值取向看，传统社会以天下大同为理想的形态，但同时又将这种理想视为以往的历史形态。近代社会中的启蒙思想家提出了永久和平的社会理念，但其内容多少具有空泛、抽象的特点。马克思以自由人的联合体为未来社会的理想，其中既渗入了大同社会、永久和平的理念，又包含比较切实的社会价值内容。不同的政治取向体现了不同的政治理念，同时又“代表”了相异的社会理想。这里不仅可以看到历史的前后变迁在政治取向方面打上的特定印记，而且不难注意到社会理论层面抽象与具体的观念分野。
二
政治领域的代表性既涉及代表什么，也关乎代表本身如何产生。在不同的时代和不同的政治体制中，代表所体现的社会性质相互区别，其形成的方式也往往各异。政治权力的正当性与代表产生的方式相涉，但呈现为更为复杂的形态。
传统政治格局以君主为主体，作为“天子”，君主是超验存在的代表，但作为一定社会最高的统治者，君主又代表群体而承担着维系社会秩序、保障社会运行的职责。在非民主的历史形态下，以上意义中的君主无法通过社会成员的推举而形成，其产生的途径主要是世袭。从传统社会政治权力的更替看，这种政治权力主体产生方式有助于社会运行的稳定持续并避免政治秩序的纷乱动荡。尽管以世袭为君主政体延续的基本形式，君主本身作为一定社会的政治代表，其“代表性”的确立却并非与社会成员（民）毫无关联。君主的政治权力固然被视为天所授予，但在作为超验存在的“天”之后，乃是社会的群体（民）：“天视自我民视，天听自我民听。”（《尚书·泰誓中》）在这里，天意与民意相互关联，民意构成了天意的实际内容，君主则通过体现民意而“代表”天意。孟子以舜继尧位为例，对此作了更为具体的阐释：“昔者尧荐舜于天而天受之，暴之于民而民受之。”《孟子·万章上》“使之主事而事治，百姓安之，是民受之也。”（同上）同样，禹继舜位的过程也与之相近：“昔者舜荐禹于天，十有七年，舜崩。三年之丧毕，禹避舜之子于阳城。天下之民从之，若尧崩之后，不从尧之子而从舜也。”（同上）“荐舜于天”“荐禹于天”之类的表述，包含着顺应和代表天意的意向；“民受之”“民从之”，则表明君主的治理同时体现和“代表”了民意，在这里，政治权力正当性的根据既被归之于超验之天，也以合乎民意为前提。尧与舜、舜与禹之间的政治权力更替，不同于后来的世袭，而是具有所谓“禅让”的性质。但在以“民”的意向为政治权力正当性的根据这一点上，二者并无根本不同。广而言之，传统社会中政治权力的更替还与朝代的更迭相关，后者或是源于政治上的反叛，或是因为外族的入主。这种社会变迁常常首先呈现为天下大乱的格局，而政治权力的更替则常常表现为天下从纷乱走向一统。这一背景下的天下一统又与民众的认可呈现为同一过程的两个方面，而民众的认可与上述“民受之”“民从之”则具有一致性。
从中国传统政治的演化进程看，自隋代以后，科举制逐渐为各级政治权力机构提供了所需的成员。以科举取士的方式选拔政治权力的执掌者，为社会政治阶层的流动打开了某种渠道：通过参加科举考试，贫寒阶层的弟子，也具有了走向社会上层的可能。不过，科举取士同时又以正统的意识形态理念为标准：考试的内容来自体现权威价值观念的儒家经典，其评判的准则也以同类文献为依据，与之相联系，由科举而产生的权力机构的成员，一方面“代表”群体或共同体治理社会，以此履行自身的社会职责；另一方面，又作为正统意识形态的代表而承担社会教化的职能。
与代议制的“民主”形式相应，近代以来政治权力机构中的成员，通常通过选举而产生。随着“民主”范围的扩展，普选逐渐成为代议制下民主的一般样态：以一人一票的方式选出各类代表以治理社会，构成了民主社会的标准模式。相对于传统社会的世袭等方式，一人一票的普选制，似乎在程序和形式上体现了民主、平等的要求。然而，在普选的民主形式下，如何获得选民支持、怎样得到更多选票，往往成为首要的关注之点，当今的民主选举的运行过程，便多方面地体现了以上特点。从各自的宣传、许诺、造势，到竞选双方的互相抹黑、攻讦，参选者往往无所不用其极。这种选举过程同时又需要以雄厚的财力来支撑：竞选似乎已成为富人或金主支持者的游戏。在各类广告引导、媒体操弄、舆论鼓吹，以及层出不穷的集会和演讲等活动中，党派之争、利益追逐成为核心的方面。
民主具有形式和实质的区分，科恩曾指出：“选举、法院与宪法作为民主的手段可以起无法估量的作用，但它们还不是民主。如果把它们当作民主，就是太注重形式，而忽略了它们为之服务的那一过程的实质。”（科恩，第40页）“民主的实质比它的形式要重要得多。”（同上，第41页）通过选举而产生不同的选民“代表”以治理社会的过程，属于形式和程序的方面，这种形式之所以需要，是由于一般的民众因知识、视域、利益、信息等限定，无法把握社会运行的整体态势和真实状况，也难以确认自身在社会利益关系中的地位并由此真正代表他们自己。这样，由选民选出的政治人物来“代表”自身，就构成了基于选举的民主社会的运行机制。麦迪逊已注意到这一点，并认为在代议制下，“人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会，和亲自提出意见更能符合公共利益”。（汉密尔顿等，第49页）然而，早期启蒙学者（包括联邦党人）所设想的前述状况，在现实中往往取得了另一种形态。代议制的民主形式不仅在选举之前与选举过程中以获取选票和选民的支持为主要甚至唯一的关注之点，而且在选举之后，依然将相关利益集团置于关切的首要地位。形式上“代表”社会共同体与实质上主要“代表”支持自身的选民或特定利益集团，构成了代议制格局下政治人物的基本取向。以选举过程常常出现的两党纷争而言，两党之间的差异、“不同的声音”，往往仅仅被赋予形式的意义，相异的观点和主张看上去似乎“尖锐对立”甚至“势同水火”，但从根本立场看，这种“对立”每每只是表面文章，并无太多的实质意义。
可以看到，由选举产生选民认可的“代表”在形式上固然合乎民主的形式，但实质上却往往不能真正体现大多数人民的实际利益：选出的政治人物本来应当代表整个社会，然而在现实层面却常常成为某种利益集团的代言人。在代议制的格局下，选举过程每每被操弄，选民也容易被各种宣传所误导和左右。以程序化的操作为形式，通过选举而产生的政治人物，往往是善于利用选举规程、在言辞上迎合选民的平庸之辈，而非在实践中展现政治才干、真正务实为民的领导者。极而言之，由选举产生的各类政治“代表”，还可能在实质上具有反社会甚至反人类的性质：希特勒便是通过选举而走上政治舞台，并成为当时大部分选民的代表。这一历史现象表明，选举产生的权力机构虽然合乎程序，并在此意义上具有合法性，但不一定体现正当性，与之相关的政治人物固然在形式上可以被赋予代表性，但在实质的层面却难以保证其真正代表社会共同体的根本利益。群众需要他人来代表自身，但通过选举产生选民代表，却无法保证“代表”本身在价值取向上的正当性、在认识过程中的合理性。
较之选举，革命构成了政治权力形成的另一种方式。与代议制形式下通过选举而形成治理社会的“代表”有所不同，在合乎历史发展方向的政治变革中，以革命的方式夺取政权是以推翻和取代业已丧失正当性的政治权力而展现正义性，同时也以代表人民治理社会这一权力的运行形态体现政治上的正当性。这里的革命体现了历史的合法性，在其后形成的政治权力结构中，人民通过一定的体制安排被规定为主体，而政治人物则因其参与为民的政治实践以及在这一过程中取得的实际功绩而为人民所拥护，并被接受、认同为自身的“代表”。当然，如传统政治已表明的，马上得天下，并不意味着可以马上治天下，通过革命而成为人民的“代表”，可以视为原初意义上代表形成的正当方式，然而，在后续的治理过程中，需要进一步通过以人民利益为指向并实际地有益于人民而为人民所认可，并由此在实质层面获得“代表”资格。作为人民的政府，为了人民、依靠人民，是其自觉的要求。为了人民，也就是以人民的利益为目的；依靠人民，则意味着以人民为权力的主体。体现以上价值原则的政治权力，同时表现为“代表”人民以治理社会。
作为有别于代议制的政治形态，以革命的方式取得政权的政治权力机构是否真正“代表”人民以治理社会，常常受到质疑，在这方面，沃格林的看法无疑值得注意。他曾以苏联政府为例，对以上问题作了考察。在他看来，“就政府的命令得到人民的服从”而言，“苏联政府肯定代表苏联社会”。（参见沃格林，第41页）从权力机构的运行过程看，政令畅通，构成了治理权力得到认可的标志之一。沃格林的以上观点蕴含如下内涵：选举并不是获得“代表性”的唯一形式，当然，人民服从、令行而禁止诚然表明“立法和行政行为”的有效性，（同上）但以此说明政治权力具有代表性，似乎并未把握到问题的全部内涵。只有在治理过程中切实地为最广大人民谋利，通过实际地形成相关的实践成效，并为人民所认可和接受，才能表明政治权力真正代表了人民。
通过革命以获得政治权力，同时也规定了相关体制中的政治代表人物无法仅仅借助选举的方式以形成。事实上，由革命的方式获得政治权力之后，实践的确证与民主的协商相互关联，便成为代表形成的具体方式。在代表如何产生这一问题上，协商民主同样有其程序之维，后者的环节之一是考察群众意见，多方面、多渠道地了解真实民意；兼顾不同方面的意见，允许对可能的人选提出相异的建议，同时通过讨论、对话进行必要沟通，包括在形成共识和决议的过程中运用投票等方式；审查相关人员以往的作为，包括确认有无违法乱纪、危害民众的劣行；考核其解决问题、处事应变的实际的能力，以及既有的工作成效，亦即不仅听其言而且观其行，由此避免在选举过程中主要根据竞选者口若悬河的各种承诺、许愿，而完全悬置其已经形成或可能形成的行为结果来作出选择。这是一种综合的决定，其中当然包含前述的内在程序，但它的判断选择的主要依据是现实本身，尤其是实践过程中形成的实际结果和成效，而非空洞的形式和言说。在这里，一方面，主管者（在上者）需要警惕个人专断、任人唯亲，另一方面，在下者则应当避免仅仅取悦上层、漠视人民意愿。以有效的程序防范以上偏向，则是协商民主依然面临的问题。归根到底，真正代表人民利益、代表社会共同体的政治人物，乃是从现实的实践活动中涌现出来并锻炼和成长起来的，他们既不是源于自上而下的钦定，也非仅仅靠选票上位。也就是说，政治领域中的代表本质上具有实践品格并需要在真正为民谋利的过程中得到确证，其代表资格来自人民（非仅仅是选民）或社会共同体，而民众也是从实践中选择他们为自身的代表。
要而言之，政治领域中的代表可以由不同的方式产生，历史地看，世袭、选举、革命以及协商，构成了其主要的形态。与之相关，需要区分程序上的代表与实际的代表，后者近于沃格林所说的“存在意义的代表”（沃格林，第53页），程序意义上的代表主要通过选举等途径形成，其形式的含义往往超过了实质的内容。以形式的层面为主要规定，这种代表常常既无法超越选民与人民的对峙，也难以切实地整合全部社会共同体。实际存在的代表则呈现不同的意义：作为实际的存在形态，它在广义上包括程序意义上的代表，但其具体内涵则与程序意义上的代表相异，在世袭等历史形态下，代表虽非出于推选，但又以维护社会有序运行等方式代表群体治理；以革命、协商为方式，政治权力机构既可以在政令通达的层面体现其代表意义，也可以在真正为民的意义上展示其代表性。这里似乎需要对“历史的合法性”与“价值的正当性”作一区分：世袭、选举、革命、协商作为获得代表资格的方式，在合乎不同历史需要和历史发展状况上都体现了“历史的合法性”，但在“价值的正当性”上，以上形式则每每彼此相去甚远，按其实质，唯有真正代表最广大人民的根本利益，才具有深沉的价值正当性。关于合法性与正当性的具体含义以及相互关系，笔者作过相关研究。（参见杨国荣，第30-52页）
三
代表形成之后，如何具体地承担“代表”的角色并实施代表性？这一问题在更内在的层面关乎政治领域代表的正当性。宽泛而言，以上视域中的正当性一方面体现于前述代表的形成过程（代表产生的方式），另一方面又与如何实际地代表（代表的实施方式）相关：不仅政治代表如何产生，而且其怎样作用，都属政治领域题中应有之事。在社会治理活动中，“如何代表”这一问题体现于不同方面，其意义也在相关过程中得到多重展示。
在选举政治的形态下，选举之后，民众即开始隐退，产生于选举过程的“代表”则成为社会治理过程的主角。从词意上说，“代表”意味着所代表者缺席或不在场（参见皮特金，2018年，第17页），以上形态也体现了这一特点。这里的关键在于如何在后续治理中实现公正决定、让民众在实质上参与决策过程。现有的代议制，似乎存在选举与决策之间的分离：民众在选出各级政治“代表”之后，各种内外决策，包括税收、利率、战争、制裁等等，都由政治“代表”所决定，虽然某些政策在形式上需要议会表决，但这种表决仍需由所选出的“代表”来实施，民众无法实际参与。按其实质，民主具有过程性，不仅投票选举，而且相关政策决议的形成、认定、执行、监督，都需要体现民主。科恩曾指出：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”（科恩，第10页）然而，就现实形态而言，在选举结束后，真正从事决策活动的，是选民所确认的“代表”，而非民众本身。除了英国“脱欧”这一类所谓“公投”，人民并未能真正参与决策（前述“公投”事实上也在相当程度上受到舆论的操弄），科恩以上所理解的“民主”，只是理想的民主，而非现实的民主。民主的当然形态，以扬弃选举与决策之间的前述分离为前提，除了后文将讨论的群众路线之外，基于不同意见的讨论而形成共识，应当与投票选举或投票表决彼此协调，这种互动构成了社会领域治理过程无法回避的方面。
皮特金在谈到代表问题时，曾指出其中存在着“指令与独立之争”。肯定指令性意味着“代表有义务按照选民的愿望行动，使其行动好像是选民自己的行动一样”。强调独立性则蕴含以下看法：“代表的行动应基于自己的判断”。（参见皮特金，2018年，第19页）这一主张与前述麦迪逊所谓“代表”的呼声比人民更能代表公共利益的见解大体一致。根据皮特金的考察，在近代思想史上，柏克侧重于前者，密尔则更多地倾向于后者。（同上，第21-22页）从现实形态看，无论是“按照选民的愿望行动”，还是“基于自己的判断”而行动，其实质的意义只能体现于真正代表最广大人民的利益：未能做到这一点，则所谓“按照选民的愿望行动”只能流于表面文章，“基于自己判断”的行动则无法避免通过影响民众以体现特定的价值原则或展示某一特殊利益集团的意志。在选民离场之际“代表”民众作出决策，无疑需要真切地基于最广大人民的利益，唯有如此，才能超越“指令与独立之争”。
社会治理以正当性为指向，如何使这种治理过程真正具有价值层面的正当性质？这里首先需要关注仁道与民主的统一。仁道以肯定人的内在价值为实质的内涵，在政治治理过程中，这一原则表现为在实质的层面关心人民的生存、发展和福祉，而非仅仅在形式上取悦或迎合支持自身并提供选票的选民，实际上却无视最广大人民的根本利益。从现实的层面看，仁道关切首先应指向人的生存和发展，包括切实地提高民众的物质境遇、教育程度、社会保障，使之既能有尊严地生活，也可以获得各种发展和提升自身的机会。从抽象的意识形态原则出发，以“民主”为标榜的国家中的一些政治代表，往往以巨额资金资助其他国家或地区的所谓“民主”活动，并试图输出自身认可的“民主”模式，完全罔顾这些地区的普通民众在生活上仍处于水深火热之中，这些巨额资金所资助的“反对派”所策划的各类活动，如所谓“颜色革命”，导致的常常是相关社会的剧烈动荡和国家发展水平的倒退，其结果则是民众在基本的物质生活层面陷于更大困境。倘若这些资金用于资助民生或发展该地区的经济，则无疑可以使广大民众真正受益。然而，为了表明自身“政治正确”并获得“民主”政绩，高举“民主”旗帜的政治代表却每每置民众的根本利益于不顾，冷漠地面对民众的凄惨处境，刻意进行各种政治操弄，制造实际的“人道灾难”。这种远离仁道原则、片面强化“民主”形式的政治活动，很难被视为正当地“代表”了人民。
近代以来，启蒙思想家曾提出自由、平等、博爱的价值理念，尽管“博爱”近于仁道，但在近代以来西方的价值体系中，不仅自由与平等常常无法兼容，而且民主、自由、平等与“博爱”也每每处于外在并列或彼此隔绝的关系中，并相应地疏离于“博爱”所体现的仁道观念。在晚近的政治变迁中，民主、自由、平等常常成为意识形态的工具，被用于打压体现不同价值观念的政治力量，在这种政治格局之下，很难看到真诚的人性关怀意义上的博爱。当实质的仁道与形式的民主彼此分离时，政治中的代表人物在国家内部往往无视其中所呈现的贫富分化、社会撕裂的形态，抽象地捍卫所谓“民主”“自由”等价值原则；在国与国的关系方面，则人为制造“民主国家”与“非民主国家”的对峙，并以推行“民主”为名义，人为造成各种人间苦难，从中东到中亚，可以一再看到强行输出“民主”所引发的这一类后果：国家破碎、难民成潮，无辜平民流离失所、死于非命。以上事实表明，在如何“代表”人民治理社会这一问题上，需要注重形式的民主与实质的仁道之间的融合。民主的仁道化，是更合理地“代表”民众治理社会的前提。
与仁道与民主交融相关的，是政治与道德的互动，如何“代表”同时涉及以上两个方面。个体存在于世，既拥有自身权利，也需要承担社会责任。近代以来西方民主政治中的“代表”人物，为迎合特定的利益集团，常常在肯定所谓天赋人权的前提下突出个体的权利。对权利至上的强调，一方面将社会成员引向对个体权利的片面追逐，另一方面也导致权力行使者自身道德约束的松弛，后者与仅仅专注于选票和选民、缺乏对民众的真切关怀具有一致性。比较而言，传统的儒学将个体的存在意义与所承担的社会责任和义务联系起来，对个体权利则未能给予充分关注。从现实的存在形态看，离开了自身的权利，个体便仅仅呈现为类的工具；悬置了社会责任，则个体常近于丛林中的存在。权利使人不同于类的附庸，并赋予人以现实性；责任则使人超越了人禽之辨这一论域中的动物，并凸显了其崇高的一面。前文曾提及，沃格林认为，政治领域的“代表”具有存在的意义，从个人与社会的关系看，这种意义便体现于对个体权利与社会责任的双重承诺：政治领域中的人物“代表”选民决策的“权力”（power）和广义的“权利”（right）具有相通性，同时，作为“代表”，政治人物又需要承担“为民”的责任。如果忽略了以上两方面的意义，则政治领域的活动便将如同机器的运行，缺乏具体的人性内容。政治领域的代表人物在治理社会的过程中，应当兼顾并协调以上两个方面。
治理过程要真正“代表”民众，便应倾听民众的呼声，然而，如前所述，选举政治的特点之一在于，一旦选举过程结束，则选民便随之离场，这样，通过什么方式了解民众的所思所虑，便成为问题。广而言之，“代表”民众治理社会同时展开为一个过程，需要随时把握民众意愿和意见。民众固然无法以整体的形式直接参加治理，但可以通过表达意愿、提出意见和建议等等，参与“做什么”（社会发展目标的谋划）、“如何做”（政治实践方式的确立）等方面的决定，由此避免决策过程仅仅依据执政者（所谓政治“代表”）的主观意志或一偏之见。事实上，“代表”人民利益这一政治意向，往往通过了解并顺应人民意愿来实现，这一过程，也可视为人民参与治理（民治）的方式之一。在这里，从群众中来、到群众中去的群众路线，为了解民众意愿提供了具体的途径。“从群众中来”以了解、汇集民众意见为内容，在信息化、网络化的时代，了解群众的意愿已不仅仅限于传统的访贫问苦、座谈讨论、个别交流等形式，而是有了更为便捷的方式，从各类自媒体，到微信群、推特、微博等等，群众的意见以不同的方式得到了快速而多方面的呈现，“从群众中来”也相应地具有了多样的渠道，由此，民众“代表”可以广泛、及时地把握民众的意向和建议。在这一过程中，一方面以合理的价值原则加以引导，另一方面又注重可行性及有效性等方面的实证性研究，通过两者的结合，进一步形成“到群众中去”的具体方案，后者在诉诸实践的过程中，同时引向合乎最广大人民利益的成效。现代意义上的这一“群众路线”，为民众始终实际地参与决策、避免选举之后随即退隐提供了可能。
在贯彻以上群众路线的过程中，随时倾听群众的意见、了解人民意愿，应当与切实地回应群众的诉求联系起来，也就是说，不仅需要及时了解群众的看法，而且应对此作出及时有效的应对和处置。真正的人民代表，乃是以群众利益无小事的观念为内在的价值取向，对群众反映的问题、所遇到的难处，都需要适时地加以处置，既不宜不闻不问，也不应束之高阁。即使有些问题一时无法解决，也需要作出解释，并在后续的工作中创造条件，积极设法处理。同时，对少数人群以及弱势群体的需求，也应给予真切关注，避免在追求所谓多数人的最大利益这一名义下忽略少数人群的切身之利。协商民主既有全过程性也有全方位性，其正当性质也需要在过程性与全方位性中得到体现。协商民主的政治生活反对官僚主义、形式主义，要求了解群众意见并及时作出回应。官僚主义、形式主义之所以需要不断加以防范，主要在于其所作所为与切实地了解并回应群众意见这一治理原则背道而驰。对协商民主来说，既应探索如何从程序和具体机制上有效杜绝官僚主义及形式主义，又需要在价值观念上扼制官僚主义和形式主义的行为取向，两者都将是一项长期的任务。如果说，在选举民主的形态下，政治“代表”可以通过选票获得形式层面的资格，那么，以革命为取得政权的方式与协商民主的进路相互关联，决定了人民“代表”的资格只有在真切为民的实践过程中才能得到实质的确证。
宽泛而言，上述治理过程的主导方面，在于把握民众的多样意愿和意向。然而，对民众的意见和借民众的名义表达的意向，也需要作具体的分析。如上所述，由于地位、利益、眼界等等的限制，民众的意见往往有自身的限度，近代以来，代议制或以选举为形式的民主体制中的各类“代表”，常以不同群体的名义，提出一己之见，其中更是包含多方面的偏向。在政治决策中，不同的“代表”每每各执相异的政见，彼此争论不休，尽管党派之间的基本原则并无根本不同，政治方案也常大同小异，但意见之争却往往常态化。在形成决议的过程中，各方的无休无止争论，常常演化为为竞争而竞争，并导致议而不决。以上现象表明，在社会治理的过程中，一方面，无疑应当引入不同意见之间的争论，避免一种声音或观点的同质化；另一方面，又需要避免将政坛变为政治表演或作秀的舞台，借不同意见的表达以自我亮相，为争论而争论。后者除了消耗可贵的社会资源之外，往往难以给所“代表”的民众带来实际的利益。
这里同时涉及政治决策过程中关注民众意见与社会治理有效性的关系。合理的社会治理无疑需要多方面地了解民众的意见和意向，充分尊重民众的意愿，然而，如果听取民众意见衍化为借民意以进行政治作秀，以致在正常的决策过程中引向议而不决，由此导致合乎共同体根本利益的重要议案被无限期搁置，这就使这种决策方式本身面临正当性问题。比较而言，在充分了解民众意愿的同时，又具体地考察相关事宜对最广大人民利益的实际意义，综合多方面因素，通过民主协商而非无休止的空洞议论，适时作出相关的决策，并在后续的执行过程中进一步加以审察，以根据过程的实际展开作出及时调整，相对于形式层面的争吵以及与之伴随的议而不决，基于实证性和可行性研究、切实“代表”共同体根本利益的当断而断，显然既体现了决策过程的有效性，也在合乎共同体根本利益这一方面展现了正当性。在此，治理的正当性为治理的有效性提供了价值引导，治理的有效性则实际地确证了治理的正当性，社会治理的有效性与正当性呈现统一的形态。
民意本身有真实与虚假、多面与片面等区分。在选举民主的形式下，政治“代表”可以借助各种形式，包括以现代的网络媒体进行倾向性的“信息”推送，将自己的意志渗入民众，让民众“自由地”形成“自己”的意见，而在实质上则是通过有意“引导”以制造上述政治“代表”所需要的“民意”。皮特金曾以法西斯政权为例，对此作了论述：“在法西斯政权中，领袖可以完全操控民众的思想，让民众接受他们，并和他们达成共识。领袖可以让民众将领袖的意愿当作自己的意愿。”（皮特金，2018年，第14页）事实上，这种现象不仅出现于法西斯政权之中，而且也普遍地存在于“民主”国家，在铺天盖地的宣传、操弄下，民众的所谓“意见”往往成为被灌输、诱导的结果，而表达这些意见的民众，则表现为相关政治人物实际上的传声筒。这样，议员、政府负责人等“代表”虽然在形式上可以根据所谓“民意”作出某种决定，但实质上却既未反映人民的真实意愿，也没有体现人民的根本利益。民意的确认不仅需要剔除由外在灌输而形成的虚假或扭曲内容，而且应当将民众的意见与民众实际利益的考察结合起来：由于前述各种限制，民众的意见与他们在现实中的根本或长远利益常常并不完全一致。以国与国的关系而言，简单的排外或无条件地接受外部影响，可以成为一定时期的“民意”，但这种片面的趋向，往往并不合乎一定国家民众的根本利益，对此加以合理引导，显然是真诚为民的政治人物应当承担的使命。合理地引导民意，在了解民众意见的同时，又注重民众根本利益的考察，这是“代表”民众治理社会的重要方面。
民众意见的表达，与言论自由相关。自由地发表所思所虑，无疑有其积极的意义，通过对社会发展提出自身的建议、意愿，不仅民主的精神得到了体现，而且可以集思广益，推进社会的变革和发展。从另一方面看，对社会运行过程中各种负面现象的批评，也有助于对政治权力机构提供必要的监督。允许不同意见的表达，鼓励说理、论争，可以避免个人的专断。当然，从价值目标看，言论的自由同样应以合乎民众的根本利益为指向。这里需要将言论自由与敌视社会、引发无序动乱的煽动区分开来。科恩曾对此作了如下分梳：“宪法对言论自由的保障不保护那些利用言论故意地而且直接地煽动犯罪行为的人。这不是限制说甚么，正如无数其它事物是合理的一样，这是限制做甚么。”（科恩，第145页）“按特指意义来说，煽动是教唆，即故意地而且直接地怂恿别人从事某特殊行为。就这一意义而言，当我怂恿或劝告你从事某种犯罪行为，而且你这样做了时就是煽动你去犯罪。这种特指的怂恿或劝告的意义才是煽动这个词正常的而且更为普遍地被接受的解释。”（同上，第146页）从外在形式看，这里所说“煽动”似乎也表现为一种言论的自由表达，然而，在价值性质上，这种言论却具有负面的意义：按科恩的以上界说，这里涉及的不仅仅是“说甚么”，而是“做甚么”，其形态近于奥斯汀所说的“以言行事”（cf.austin），也就是说，它本质上已是行动，而非仅仅是言说，从而，其负面或消极意义也呈现于实践的层面。
在社会治理的过程中，以言论自由为名义的煽动既可以表现为针对一定社会秩序的反社会行为，也可以通过自外而内的方式渗入一定的社会之中，二者常常相互呼应。不管是“在内”抑或“自外”，表现为煽动的言论自由，总是呈现负面的意义。通过刻意抹黑、夸大不足、造谣生事、鼓吹民粹等煽动式的言论往往制造社会动乱，挑战既成秩序。这里也可以看到某些政治人物的特定取向，他们往往以民众“代表”的身份出现，唯恐天下不乱，在“为了”民众的旗帜下，造成动荡不宁的政治格局，用堂皇的意识形态观念绑架民意，以此谋求个人或少数人在政治、经济上的私利。社会内部的这些“政治代表”，又总是与社会外部的煽动者默契配合，作为相关国度的政治人物，这些煽动者常常标榜民主、自由的价值原则，在经济、政治、舆论上为社会动乱提供支持，在晚近的所谓“颜色革命”中，类似之幕便一再上演。在外观上，以上政治人物或者“代表”动乱发生的国家的民众，或者“代表”其所在的“民主”国家的民众，但从实质的层面看，动乱国家的民众，常常成为最大的受害者，而在外部“政治代表”的操弄中，实际得益的只是所在“民主”国家中与之有千丝万缕联系的特殊利益集团，而非真正意义上的最广大人民。可以看到，当言论自由引向消极意义上的煽动时，它便容易被工具化。如何在发挥言论自由积极作用的同时又避免其工具化？这一问题是真切“为民”或“代表”人民而治理社会不能不关注的。
要而言之，一定社会需要由民众的“代表”来治理，这一治理过程关乎不同方面，其中涉及正当与否的问题。从价值方向看，政治人物所“代表”的，不应是特殊的利益集团，而应当是最广大的人民：唯有真正“代表”最广大人民的根本利益，社会的治理过程才具有正当性。这一意义上的正当性，需要通过治理过程的实际结果来确证。《汉书》载朱云曾有“上不能匡主，下亡以益民，皆尸位素餐”之说，所谓“匡主”“益民”都属于传统社会治理过程的基本要求，对朱云而言，未能取得这方面的成效，便意味着在其位不谋其政（“尸位素餐”），从而缺乏政治上的正当性。“匡主”之类的要求固然有其历史的限度，但“益民”则与为民一致，从后一方面理解政治实践的意义，无疑亦注意到了正当性与政治实践成效的关联。如果说，“代表”最广大人民的根本利益体现了“代表”的广泛性，那么，治理过程所形成的实际成果则展示了“代表”的有效性，二者的统一，赋予社会治理过程的正当性以具体的内涵。
参考文献：
[1]古籍：《汉书》《孟子》《尚书》《荀子》等。
[2]汉密尔顿等，1995年：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆。
[3]科恩，1988年：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆。
[4]皮特金，2014年：《代表的概念》，唐海华译，吉林出版集团有限责任公司。
2018年：《代表的概念》，载聂智琪、谈火生编《代表理论：问题与挑战》，广东人民出版社。
[5]沃格林，2020年：《新政治科学》，段保良译，商务印书馆。
[6]杨国荣，2018年：《政治、伦理及其他》，生活·读书·新知三联书店。
[7]austin,j.l.,1999, how to do things with words, cambridge: harvard university press.