一、引言
2022年10月16日，中共二十大报告指出，要支持香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题。
2022年7月1日，中共中央总书记、国家主席习近平在庆祝香港回归25周年大会上的讲话中指出，当前香港最大的民心，就是盼望生活变得更好，盼望房子住得更宽敞一些、创业的机会更多一些、孩子的教育更好一些、年纪大了得到的照顾更好一些。①香港正处在由乱到治走向由治及兴的新阶段，切实排解民生忧难，缓解和解决香港面临的诸多深层次结构性问题直接关系着香港未来的发展前景和发展质量，关系着中央对香港的全面管治权和香港高度自治权能否实现有机结合，关系着“一国两制”在香港能否实现高质量实践。香港回归以来，在中央制定实施香港国家安全法和完善香港选举制度、落实“爱国者治港”原则之后，香港面临的政治性、安全性深层次结构性问题已经基本上得到根本性解决，现在面临的是经济性、社会性深层次结构性问题。香港社会的主要矛盾已经由政治安全矛盾转变为香港民众日益增长的美好生活需要与长期困扰香港发展的各类深层次矛盾和问题得不到解决之间的矛盾。②香港深层次结构性问题的形成以及恶化，既有历史的因素也有现实的因素，既有政治的因素也有经济的因素，既有内部的因素也有国际的因素。与此同时，香港面临外部环境动荡的不利变化和新冠肺炎疫情带来的严重冲击，缓解乃至解决深层次结构性问题的局面更加复杂严峻。要缓解乃至解决愈加恶化和严重的深层次结构性问题，必须突破原有制度和政策的禁锢，采取创造性、颠覆性的方法，全方位解决和缓解深层次矛盾带来的挑战。
早在2005年12月温家宝总理在会见来京述职的行政长官曾荫权时，就指出香港有深层次矛盾问题需要解决。2010年3月，温家宝总理在全国两会期间概述了香港面临的深层次矛盾问题，包括：第一，如何发挥已有的优势，继续保持和发展香港的金融中心、航运中心和贸易中心的地位。第二，如何结合香港的特点发展优势产业，特别是服务业。第三，要利用香港毗邻内地的优势，进一步加强香港与珠三角的联系。内地的广阔市场、内地经济的迅速发展是香港今后发展的潜力所在。第四，香港人民要包容共济、凝聚共识、团结一致，保持香港的繁荣稳定。香港今后不仅会在经济上还有很大的发展，而且还会按照基本法的规定循序渐进地发展民主政治。第五，还有两点不要忽视，一是注重改善民生；二是发展教育。③2017年7月1日，国家主席习近平在庆祝香港回归祖国20周年大会暨第五届政府就职典礼时也提出，香港经济发展面临不少挑战，传统优势相对减弱，新的经济增长点尚未形成，住房等民生问题比较突出。香港特区政府未来五年要以人为本，纾困解难，着力解决市民关注的经济民生方面的突出问题，切实提高民众获得感和幸福感。④作者对香港回归以来行政长官向中央述职25次（1997-2002和2004-2021年各一次，2003年两次）的情况以及国家最高领导人在香港回归5周年、10周年、15周年以及20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话文本进行分析发现，国家主席和国务院总理多次要求特区政府注重解决香港的经济民生问题。现实是，20多年过去了，中央政府关注的香港的经济民生等深层次问题并没有得到切实的解决，甚至每况愈下。回归以来，香港特区政府的施政思维和施政能力没有与时俱进，经济民生问题原有的矛盾出现恶化，加之出现的新问题，深层次结构性问题反而愈加严重，社会矛盾愈益突出。近年来，香港深受各种政治、经济、社会问题困扰，各种深层次的结构性问题和矛盾存量巨大，还伴随着新问题、新矛盾的增量，香港特区政府治理、解决这些矛盾的难度加大，而香港以及特区政府原有的一些治理理念仍然根深蒂固，更加不利于问题的解决，从根本上影响了“一国两制”的实践。
二、“积极不干预”政策的反思与检视
港英时期香港建立的现代经济体系和“积极不干预”（positive non-interventionism）经济政策与思维为香港成长为亚洲四小龙发挥了重要作用。随着时间的推移和内外形势的发展，香港的经济体制和发展模式出现越来越不能与香港发展面临的内外局面相适应的问题和挑战，而且积累的问题越来越多，严重制约香港经济社会发展。香港有必要根据内外形势，特别是香港自身发展面临的问题和挑战审视“积极不干预”的政策和思维以适应香港发展的需要。特别是香港经济社会发展中出现的诸多深层次矛盾，单靠市场是无法解决的，政府必须发挥更积极的干预功能。政府需要“积极有为”去引导经济发展和民生改善。在面临世界百年未有之大变局的复杂形势下，政府必须更加有为，才能取得相对有利的避险止损谋发展的局面。
积极不干预政策是香港前财政司司长夏鼎基在1980年提出的。当时主要是用来界定政府和市场的关系，总的原则就是奉行“小政府、大市场”的概念。积极不干预政策被认为是香港取得经济发展奇迹的重要原因。香港从一个小渔港发展成国际自由贸易和金融中心，一般认为很大程度上依赖于香港采取的积极不干预主义以及一套完备的不干预政策。回归以来，面对香港发展进程中出现的各种矛盾和问题，特别是在“积极不干预”思维和政策下，经济民生问题不断恶化，香港特区政府是否应继续奉行积极不干预政策在香港日益产生争议。
香港回归以来，面临内外形势的发展变化，特区政府和香港社会虽然对“积极不干预”政策有反思，但这种思维仍根深蒂固，对于是否改变“积极不干预”政策仍存在很多分歧和争论。2006年围绕积极不干预的争论正是香港社会对这一思维的分歧，但最终却难以撬动这一政策取向。2006年9月11日，香港特区政府行政长官曾荫权明确表示，特区政府并不奉行积极不干预政策，并指这是“很久以前”的事。9月18日，曾荫权在香港多份中英文报刊上发表题为《大市场小政府——我们恪守的经济原则》的文章，对香港社会有关“积极不干预”和“大市场、小政府”经济政策的议论作出回应。他表明，“积极不干预”并非一项非黑即白的政策。香港在经济转型中，政府的政策不能一成不变，要采取主动，结合政府与市场力量，缔造最能支持经济发展的环境。⑤10月6日，一直视香港为“自由经济的最后堡垒”的美国经济学家米尔顿·弗里德曼（milton friedman）在《华尔街日报》发表名为“香港错了”（hong kong wrong）的文章。文章认为香港特区正在放弃积极不干预政策，令“积极不干预”制度夭折，令香港“不再是自由经济的闪亮象征”，这是香港的“悲哀”。为回应舆论关于香港特区政府是否已经放弃了长期坚持的积极不干预经济哲学的质疑，之后，香港特区还专门发表声明表明他们没有放弃积极不干预政策。2015年，时任行政长官梁振英表示，“积极不干预”的政策在当前全球和地区的竞争环境下已经过时，特区政府要引导和配合企业，不能将所有的民生事务交给市场力量，因此要适度有为去发展经济、改善民生。梁振英在《施政报告》中提出，在市场可以发挥优势的时候，政府不应干预，只要提供公平竞争的平台。但当市场失效、未能发挥功能，政府一定要有所作为。他也多次强调，如市场运行有违港人利益和社会整体利益时，政府必须有为。
虽然特区政府有反思甚至有意图调整“积极不干预”政策，但实际上经济政策和思维理念并没有根本上的变化，政府依然选择“小”，寄望于市场的“大”来解决问题。但结果是“小”政府无为或为的力度不够，“大”市场导致资本更加无序扩张，各种问题愈加严重，经济结构日益两极化，社会民生问题更加难解。调整积极不干预政策当然不是矫枉过正，市场仍然要发挥在资源分配中的决定性作用，但政府的角色不应再仅仅是配合，还应有必要的政策引导和投入，特别是那些市场不愿投入、单靠市场长期得不到解决的问题，更需要政府的“介入”。
三、贫富差距扩大的反思与检视
香港贫富差距巨大，是全球裙带资本主义最严重的经济体。2020年11月，英国经济学人智库（economist intelligence unit, eiu）发布的《全球生活成本调查报告》显示，香港连续第二年成为全球130个城市当中生活成本最高的地方，与瑞士苏黎世和法国巴黎并列榜首。然而，后两者以社会福利闻名，但香港既没符合生活开销的合理工资，又没免费医疗或教育等基本福利，更没全民退休保障。以此来比较，香港的生活成本实乃全球第一。2020年1月，根据美国国际公共政策顾问机构demographia发布的“国际楼价负担能力调查报告”（annual demographia international housing affordability survey），香港连续十年登上全球楼价最难负担城市，楼价对家庭收入中位数比率高达20.8倍。这意味着普通香港家庭需要不吃不喝20.8年才能实现置业。2014年3月，英国《经济学人》杂志发布的“全球裙带资本主义指数” （crony capitalism）显示，香港已成为全球裙带资本主义最严重的地方，财富集中度接近80%，并且远远高于其他国家和地区，排名第二的俄罗斯的财富集中度为20%，可见香港财富集中度之高。公开数据显示，从1971年开始，香港地区的基尼系数不断上升。1971年初，基尼系数为0.43；1986年至1996年，这一数值开始出现跳跃性增长，由0.453升至0.518。2012年达到0.537，2016年升高到0.539。相比于其他经济体，过去50年，特别是近20年来香港的贫富差距恶化程度显得尤为突出。在20世纪最后20年，香港的基尼系数在所有四小龙中位列首位，在东亚八个经济体中仅比泰国略低。就人均收入而言，香港是世界上最富裕的经济体之一；就家庭收入不平等状况而言，香港却是世界上最糟糕经济体之一，而且情况还在不断恶化。⑥
香港贫穷问题突出，经济发展没有与民生改善成正比。回归25年来，香港的贫富差距呈现几何级扩大。2013年9月，香港特区政府扶贫委员会公布的生活在“贫穷线”（三口之家月收入11500港元）以下的香港家庭占到全港家庭的19.6%。香港大学周永新教授对香港贫困状况的研究显示，香港40%的劳动力即约为130万的人口可以归入“新贫穷人口”（月入1万到2万港币之间），这意味着越来越多的香港大学生，一出校门就要迈进贫穷的行列。⑦香港作为亚洲四小龙之一，始终被认为是富裕的地区。但香港不仅仅有贫困问题，而且还有着背景复杂的严重的贫困问题。⑧香港特区政府发布的《2018年香港贫穷情况报告》显示，香港约有14.9%的人口，即超过102万人处于贫困状态。乐施会2018年发表的《香港不平等报告》显示，香港最富裕的一成住户及最贫穷的一成住户之月入差距，已由2006年的34倍扩大至2016年的44倍。香港特区政府2021年11月发布的《2020年香港贫穷情况报告》显示，香港人口750万左右，2020年香港贫穷人口高达165.3万（政策介入前），贫穷率达23.6%，数字为历年新高。2016年香港除税前及福利转移前的原住户基尼系数为0.539，除税后及福利转移后的基尼系数仍高企0.473，是各先进国家及地区中贫富差距最大的地区。更加恶化的是，目前香港约20万人租住在劏房和“笼屋”里。轮候公屋的平均时间连创新高，达5.7年之久。
中央高度关注香港民众对美好生活的诉求，特区政府必须切实作为。2021年3月，全国两会期间，中共中央政治局常委、国务院副总理、中央港澳工作领导小组组长韩正提到香港的住房问题，指出香港住房问题有其历史和发展过程，解决这个问题，难度是很大，但总要有解决开始的时候，如果一直就这样，没有、也形不成共识，也没有（解决）办法，最后损害的是全港老百姓的利益。习近平主席在香港回归25周年大会上也提出要求，新一届特别行政区政府要务实有为、不负人民，把全社会特别是普通市民的期盼作为施政的最大追求，拿出更果敢的魄力、更有效的举措破难而进，让发展成果更多更公平惠及全体市民，让每位市民都坚信，只要辛勤工作，就完全能够改变自己和家人的生活。⑨香港社会的贫富差距、土地房屋等问题已经严重影响着“一国两制”的实践，回归以来香港发生的剧烈的社会动荡也折射出香港社会一些深层次矛盾和问题已经到了必须高度重视并采取有效措施加以解决的时候。这些问题与民众的切身利益相关，长期得不到缓解和解决，甚至愈加恶化，会直接影响香港民众对“一国两制”的认知。住房难、贫富差距大、向上流动难等社会问题，虽然是长期积累形成的，成因复杂，但特区政府必须认识到缓解和解决这些问题的紧迫性和急迫性，调动多方力量，将政府与市场、官方与民间、香港与内地、短期与长期相结合，找准症结、大力作为，切实让民众看到希望和未来的确定性。
四、经济结构不平衡的反思与检视
香港经济结构和产业结构不合理、经济发展的空间狭小是香港面临的重大挑战。支撑香港经济的是四大产业，分别为金融服务、贸易及物流、旅游、专业服务及工商业支援服务，这四大产业创造了香港较大比例的就业岗位，是香港经济动力核心所在。但香港发展动能缺乏也正在于此。香港经济发展四大支柱产业的优势渐失，而六项优势产业（文化及创意产业、医疗产业、教育产业、创新科技产业、检测及认证产业和环保产业）却未能全面发展。近年来经济发展过程中出现畸形化，制造业比重持续下降，基本经济结构过于偏重地产、金融等少数服务业。这种经济发展过度依赖以金融和地产经济等服务业支撑的经济产业结构，造成产业发展失衡、经济转型缓慢、泡沫化风险增大，香港经济依靠内部增长需求带动效应乏力。2020年香港服务业占gdp的比重达到89.85%，制造业产值占比重仅为1.04%。大多数中产和基层市民赖以安身立命的“二号香港”在过去多年出现了竞争力倒退、产业空心化、服务业日趋单一化、新发展动力难以成长、就业结构两极分化和劣质化、贫富差距扩大、中产向下流、年轻人前景渺茫等等现象，其利益主体——包括大部分中产阶层和社会基层，为此付出了代价。⑩香港经济发展长期“靠外”的模式动能衰退，产业结构、分配结构、阶级结构呈现极化现象，社会矛盾易燃易爆。
回归以来，无论是香港特区政府还是香港社会缺乏危机意识，自以为凭藉几个传统优势行业可以“包打天下”，将西方机构类似于最自由开放的经济体的排名奉为圭臬，沾沾自喜于个别领域的“单项冠军”，锐意进取的精神减退，未雨绸缪的战略部署松懈。改革开放以来，特别是21世纪以来，内地快速发展对香港来说本应是近水楼台的机遇，当然不能说香港没有把握机遇，只是与预期的有差距。世易时移，曾经大力追赶香港的新加坡，如今则是另一番图景了。这得益于新加坡危机意识、忧患意识很强，对诸多可能影响经济社会发展的问题都从长期和短期进行布局。2019年香港发生修例风波时，李显龙就表示，如果新加坡不小心就可能面对类似香港的焦虑和社会分裂情况。如果真的发生这种情况，新加坡将遭遇同样，甚至更糟的下场，因为新加坡更小和更加脆弱。
香港经济生态和环境受内外因素影响在恶化，香港经济持续恶化动摇人心稳定，影响香港认受性，还是要切实推动香港经济发展，为民生改善提供基础。香港应该寻求新的优势、新的突破了，不要再仅仅抱持几个中心的优势了。内外形势都在发生深刻变化，只有不断吸收国际和国内的发展优势和发展思路理念，才能将自己的传统优势进行升级，从而延伸和扩展优势。也只有拓展出新优势，才能使传统优势获得加持，优势传统才能可持续。香港要实现高质量发展就必须促进香港经济社会各方面的发展动能，强化支柱产业的升级和转型（支柱产业也面临挑战和压力），扩大新型经济产业的发展（新而不强），推动创新科技的转化应用，以发展缩小贫富差距。
五、香港深层次结构性问题的解决之道
香港深层次结构性问题既已形成，只有直面去解决。缓解和解决香港面临的深层次结构性问题没有“灵丹妙药”，必须确立“以人民为中心”的发展理念，通过实干、通过发展来提供解决之道。
第一，发展经济、改善民生、缓解以及解决香港深层次结构性矛盾和突出问题的主体责任在香港特区政府。中央政府大力支持香港发展经济、改善民生，在政策文件以及各种重要场合不断宣示中央的政策。中央政府通过五年规划、国家重大发展战略以及各种惠港政策予以支持，但不能代替香港特区去处理和解决这些问题。对于香港特区政府在发展经济、改善民生方面向中央政府提出的要求，中央可谓有求必应。中央政府不遗余力地支持香港发展经济、改善民生，促进发展成果更多惠及全体市民。近年来，中央政府大力支持香港参与“一带一路”和粤港澳大湾区建设，在十二五、十三五以及十四五和2035年远景目标规划中支持香港发展，支持香港充分利用“香港所长”，在服务国家的过程中努力实现自我发展。香港的安全、政制问题，中央可以依法从中央层面通过制定实施香港国家安全法和完善选举制度的方式予以解决，但经济、社会、民生问题则要依靠香港自身来予以解决，中央不可能代替特区政府来施政。融入国家发展大局是实现香港更好发展的重大机遇和不竭动力。国家的强大实力和不断推进的各种重大发展战略是香港发展的最大依托、依靠和凭藉。国家超大体量的经济规模、超大规模的市场空间、超大空间的发展前景为香港发展提供广阔的战略发展空间和纵深的发展机遇。
第二，香港特区政府要从战略高度认识解决香港深层次问题的重要性，把握战略性有利条件通过发展谋求解决之道。香港深层次问题的解决与否关系到国家利益和香港利益，直接影响“一国两制”的实践能否行稳致远。2014年6月，《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书就指出，发展经济、改善民生，是广大香港市民的共同愿望，是香港特别行政区解决社会矛盾、维护大局稳定的重要基础，是行政长官和特别行政区政府依法施政的主要任务。[11]2021年12月，《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书也明确指出，中央政府坚定不移推动香港特别行政区民主发展的根本目的，就是为了通过建构、实践符合香港实际的民主制度，更好地促进香港经济高质量发展，不断改善民生，增进港人福祉，切实解决香港居民急难愁盼的问题和深层次矛盾，让经济社会发展的成果更加公平地惠及全体香港居民，保持香港作为国际金融、航运、贸易等中心的地位，从而确保香港长期繁荣稳定，确保香港在中华民族伟大复兴进程中不仅不掉队，而且增光添彩，发挥更大作用。[12]从两个白皮书内容可以看到，中央高度重视香港的经济民生问题。在由治及兴的关键阶段，香港政治生态得到根本性改变，提高治理效能和实现发展具有较好的政治性条件、香港融入国家发展大局呈现不可逆转的态势，中央对香港的发展给予战略性支持，香港发展具有较好的经济性条件、香港长期形成的独特地位和显着优势仍具有坚实的基础，提高自身竞争力具有较好的制度性条件、香港虽然面临复杂和充满挑战的不确定性国际环境，但香港仍具有以自身优势谋得与国际互联互通的功能性条件。[13]香港必须充分利用战略性条件谋求发展。中央政府支持香港积极稳妥推进改革，破除利益固化藩篱，充分释放香港社会蕴藏的巨大创造力和发展活力。
“爱国者治港”有利于提升特区政府的管治效能，能够更好地让特区政府聚焦长期影响香港发展的社会、经济、民生等问题，特别是让一些拖而不决、决而不议、议而不行的问题具备得到切实的缓解和解决的政治条件。另外，香港的国际化程度在下降，虽然有各方面的原因，但要对此予以关注。从很多方面的数据来看，内地在各种指标中的比例不断上升，国际层面的比例则在下降，如果内地在各种指标体系中的比例都占据高位，不利于香港的国际化，不利于香港的国际认同，会削弱香港的国际影响力。
第三，香港特区政府要转变治理理念，把握好政府和市场的关系，把有为政府同高效市场更好结合起来。[14]香港房价高企、贫富差距大、经济结构单一、产业空心化、年轻人向上流动难，这些问题出现的原因是深层次的、多方面的，有复杂的历史因素、社会根源，也有国际背景。这些矛盾问题，有些是回归之前就存在的，有些是近年来累积而成的。当然，也必须承认，发展经济、改善民生、解决深层次问题也是充满各种挑战和不确定性。解决这些问题不是一日之功，需要综合施策、多管齐下。但如果再任由深层次矛盾和问题延宕下去，这些问题和矛盾的集聚将达到临界点，香港将面临更加严峻的挑战。
二十世纪七八十年代香港成为亚洲四小龙，获得发展的先发优势。回归以来，手握巨大先发优势的香港，过度沉迷于发展的优越感和几个产业带来的繁荣，没有抓住庞大内地的后发机会借助自身的先发优势实现发展的突破。另外，对于回归前就存在的问题以及回归以来发展中出现的问题，要么对问题视而不见，要么没有决心在诸多问题的初期阶段投入资源予以解决，导致问题积重难返。习近平总书记在澳门回归祖国20周年庆祝大会的发言中要求特别行政区政府要适应现代社会治理发展变化及其新要求，推进公共行政等制度改革，提高政府管治效能，促进治理体系和治理能力现代化。要把依法办事作为特别行政区治理的基本准则，不断健全完善依法治澳的制度体系。要善用科技，加快建设智慧城市，以大数据等信息化技术推进政府管理和社会治理模式创新，不断促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。15香港长期以来奉行“大市场、小政府”和“积极不干预”自由经济政策，但面对内外形势的变化，特别是外部风险挑战和内部矛盾挑战，有必要转变治理理念、思维和实践，以发挥政府在治理中的的积极角色。
基金项目：国家社科基金项目“中央对港澳全面管治权和特别行政区高度自治权的两权有机结合与依法共生理论与实施机制研究”（18bzz117）
注释：
①习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022年7月2日，第2版。
②张建：“‘一国两制’在香港：从探索型实践转向高质量实践”，《统一战线学研究》2022年第4期，第98-99页。
③“温家宝：香港经济面临五大深层次矛盾”，人民网，2010年3月14日。
④习近平：《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2017年7月2日，第2版。
⑤“曾荫权称大市场小政府是特区政府恪守经济原则”，新华网，2006年9月19日。
⑥王绍光、夏瑛：“再分配与不平等--香港案例对中国大陆的启示”，《比较》，2010年4月。
⑦参见周永新：《真实的贫困面貌：综观香港社会60年》，香港：中华书局，2014年。
⑧陈功：“香港的贫穷问题”，ft中文网，2014年10月9日。http://www.ftchinese.com/story/001058502。乔希·诺布尔：“经济不平等加剧香港政治分歧”，ft中文网，2014年10月21日。
⑨习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022年7月2日，第2版。
⑩洪雯着：《两个香港的弥合之路：拆解经济深层次矛盾》，商务印书馆（香港），2021年。
11国务院新闻办公室：《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，人民出版社，2014年6月，第36页。
12国务院新闻办公室：《“一国两制”下香港的民主发展》白皮书，人民出版社，2021年12月，第56-57页。
13张建：“新阶段香港实现新飞跃具有战略性有利条件”，《光明日报》，2022年7月20日。
14习近平：《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》，《人民日报》2022年7月2日，第2版。
15“习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话”，《人民日报》2019年12月21日。
张建，上海国际问题研究院世界政党与政治研究中心秘书长，复旦大学统战研究基地研究员、厦门大学台港澳研究中心特聘研究员，全国港澳研究会理事
来源：《中国评论》月刊2022年11月号