【摘要】近些年，食品安全问题频频出现，对人民群众的身体健康和生命安全构成了严重威胁，也给中国食品的信誉蒙上了阴影。中国政府高度重视食品安全工作，新的食品安全法律法规不断颁布实施，各部门不断增加食品安全监管力量，但从监管效果上看，目前仍未摆脱食品安全严峻形势。我们有必要对当前食品安全监管法律实践问题进行研究与分析，通过法律手段更好地解决食品安全在监管体制机制等方面存在的问题。
【关键词】食品安全监管；体制；立法研究；政策建议
改革开放三十多年来，中国经济社会取得了突飞猛进的发展。然而近些年，食品安全问题频频出现，对人民群众的身体健康和生命安全构成了严重威胁，也给中国食品的信誉蒙上了阴影。尽管2009年颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》，相关的行政法规和政府规章也相继出台，但“假大米”、“瘦肉精”、“毒奶粉”等事件又一而再、再而三地给公众敲响了警钟，不断提醒人们食品安全形势仍然严峻。社会舆论往往将此类事件的发生简单归因于对食品生产经营者的监管和对政府相关部门及人员的责任追究不够，而实际上，若想从根本上提高食品安全水平，还有更多更复杂的问题需要深入研究解决。从食品安全监管实践人手，认真分析食品安全法律实施方面的各种障碍，研究探讨存在食品安全问题的深层次原因，对于进一步完善食品安全法律体系，提高法律法规的可操作性和效力，具有重要的现实意义。
一、食品安全监管体制
广义的食品安全监管体制包括食品安全监管部门、有关单位和利益相关方的构成及其责任义务，《食品安全法》中涉及到的食品安全监管部门、有关单位和利益相关方有卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理和国家出入境检验检疫等政府监管部门、县级以上地方人民政府、食品安全委员会、食品生产经营者、食品行业协会、食品检验机构、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、其它组织或者个人等。《食品安全法》103条规定，国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整，这是按照法定职能对狭义的食品安全监督管理体制的规定。从全国人大常委会法制工作委员会对此条款的解释说明来看，法律授权国务院调整的主要是食品安全监管部门的职责和权限。
（一）分段监管为主的食品安全全程监管模式
我国的食品安全监管模式原来是由卫生行政部门一家负责，法律依据主要是《食品卫生法》。但由于食品安全监管工作量大，逐渐形成了多部门管理的监管体制，体现在2004年国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中。该文件明确了我国的食品安全监管体制采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通和餐饮消费等四个环节，分别由农业、质检、工商和卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2008年将卫生部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调。2009年颁布实施的《食品安全法》延续了分段监管的食品安全监管体制，质检、工商和食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务活动实施监督管理，卫生部承担食品安全综合协调职责。在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。
（二）品种监管与分段监管的综合运用
采取分段监管还是品种监管的模式，是《食品安全法》立法的难点和重点。每一种模式都有其优点和不足，问题是不管选择哪种模式，都要充分考虑其适用性，并采取有效的措施弥补该模式的缺陷。世界各国的食品安全监管体制都不尽相同，有的是单设一个机构监管，有的是多部门按产品管，有的是多部门按环节管。[1]有人希望从发达国家找到现成的摹本直接移植过来，这在现实中几乎不可能。事实上，任何国家和地区的食品安全监管工作与我国一样，都要经历发现问题、研究问题、解决问题这些阶段。[2]因此在研究解决食品安全问题时，可以借鉴其它国家和地区的成熟经验和做法，但更重要的是学习发达国家科学决策、科学管理的理性态度和务实精神，在充分调研和论证的基础上探索和创新，制订适合中国国情的合理有效的制度措施。
我国现行的食品安全监管模式是以分段监管为主，这种模式的弊病就是在各环节的连接处易存在问题，所谓“七八个大盖帽管不好一头猪”描述的就是这一现象。负责猪肉质量安全监管的部门主要有：畜牧部门（兽医主管部门）依据《畜牧法》对生猪的繁育、饲养、运输、批发市场等实施监督管理，依据《动物防疫法》负责生猪防疫工作，依据《兽药管理条例》负责对生猪饲养中兽药的使用实施监督管理；商务部门依据《生猪屠宰管理条例》，负责生猪屠宰行业管理工作；工商部门依据《食品安全法》负责对生猪和猪肉制品的市场流通实施监督管理，质监部门负责对猪肉制品的生产加工实施监督管理，食品药品监管部门负责对餐饮服务中猪肉的使用和加工实施监督管理，卫生部门负责食品安全标准制定和信息发布等工作；此外，工信部门负责对猪肉加工实施行业管理；公安机关负责生猪及猪肉产品质量安全违法犯罪案件的查处工作。从管理的角度看，链条越长、监管环节和监管部门越多，产生监管空隙和出现问题的机会越多。
（三）综合协调在理清部门职责方面的作用
分段监管模式要求各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成严密、完整的监管体系。这种体制能否有效运行，有两点十分关键：一是每个环节是否能明确一个监管部门，既不能出现监管空白，也要避免职能交叉；二是各部门能否做到及时通报情况，形成监管合力。在实践中，由于多部门管理造成职责不清、相互推诿等问题不断发生，凸显出综合协调的重要性。2003年，成立了国家食品药品监督管理局，食品药品监管部门被定位为食品安全的综合监管和协调机构。之后，质监部门、卫生部门先后做过牵头组织和综合协调工作。但从实践情况看，由一个部门牵头或负责协调行政平级单位十分困难。
为解决多部门管理易出现的管理空白和职责交叉等问题，《食品安全法》规定设立国务院食品安全委员会，发挥协调、组织、指导、监督等职能作用，在全程监管分段实施的过程中锁定责任，实现纵向到底，横向到边的无缝对接。2010年2月6日，国务院设立了食品安全委员会，但其定位是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。虽然它成员单位多，规格高，但并不进人国务院组成部门序列，因此不少地方和部门对其存在的时间和执行力存有疑惑，一些工作也因此打了折扣。为了保证各部门食品安全监管责任的落实，实现真正意义的综合协调功能，应该将食品安全委员会定位为长设实体性机构，提高其权威性和执行力。
二、食品安全监管机制
食品安全监管机制主要指食品安全监管体制内食品安全监管部门、有关单位和利益相关方之间相互联系、协同工作的过程和方式。从功能来分，有激励机制，制约机制和保障机制等。由于我国食品安全监管体制复杂，食品安全监管部门多，按环节划分的职责在实践中有很多具体问题需要随时解决，所以建立长效的食品安全监管机制尤其重要。
（一）良性互动的议事协调机制
目前我国的食品安全正处于问题上升、矛盾凸显的阶段，而食品安全监管资源相对薄弱，在不增加投入的情况下必须研究建立良性互动的议事协调机制，发挥各部门的职能作用，合力攻坚。从数量看，监管部门众多，但若认真查看各监管部门的职责分工，食品安全监管也只是各部门的一部分工作，每个部门在这项工作上投入的精力有限。《食品安全法》中涉及协调和配合的条款占10%以上。没有部门间的配合，很多工作难以开展，但目前由于不配合的行为结果只是在出现食品安全事故时才能得到追究，使个别部门或人员存在侥幸心理，造成综合协调工作的困难，降低了行政效率。[3]良性互动的议事协调机制包括信息沟通、风险评估、综合治理、联合执法、事故预防、培训教育等多个方面，工作内容应包括综合分析各部门掌握的情况，对食品安全形势和问题进行研判，制定食品安全整体工作计划，提出政策建议等。
（二）科学的食品安全风险评估机制
《食品安全法》以专门的章节对食品安全风险监测和评估做出规定，这是一项非常具有前瞻性的突破。尽管食品安全目前已成为全社会关注的焦点，但社会各界真正认识食品安全、理性看待食品安全问题尚需时日。食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，这是《食品安全法》对食品安全的定义。但消费者不是食品专家，往往从感性和个人经验出发，对概念的理解存在一些误区。《食品安全法》规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。近两年来，卫生部和各地卫生部门在逐步推进这项工作，但这项工作还需增加力量，在有些媒体声称某种食品“有毒”时，应该有权威的声音进行解读，解开公众的疑惑，引导消费者理性看待食品安全问题。
（三）食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制
在经济领域行政违法行为与犯罪行为往往同时存在，单单依靠行政管理的手段，不可能达到消除违法与预防犯罪的目的，尤其是对于严重的食品安全案件，只有以刑事责任追究为后盾，才具有强烈的震慑作用。[4]《刑法修正案（八）》加重了对食品安全犯罪行为的惩处力度，不仅提高了罚金的处罚标准，而且对责任人判处自由刑给予了更明确的规定，增设食品安全渎职罪对从根本上解决罚过放行、以罚代刑，预防行政执法人员徇私舞弊也将产生积极的作用。在日常监管中，食品安全监管部门掌握较多案件线索和行政资源，但对作案手段隐蔽的犯罪行为的侦查取证、暴力抗法行为的处理等必须依靠公安司法机关。为了加强行政机关对涉嫌犯罪案件的移送工作，有必要建立行政执法机关与公安司法机关的工作联系制度、信息沟通和反馈制度，规范移送办理的流程，紧密行政执法与刑事司法衔接，提高对食品安全违法犯罪行为的打击和震慑力。
（四）全社会共同参与食品安全监管的激励机制
通过对食品安全形势的客观分析我们应该认识到，食品安全问题的彻底解决不是一蹴而就的事情，政府部门监管、食品安全法制建设固然重要，每一个食品安全监管的参与者也对食品安全负有相应的责任。事实上，没有社会各界的共同参与，食品安全监管将是一个成本无限高的活动，食品安全很难达到公众的要求。为此，需要建立全社会共同参与食品安全监管的激励机制，包括政府食品安全财政保障机制、社会举报奖励机制、宣传教育机制等，同时对行政部门的食品安全监管工作要开展建立在科学基础上的行政效率测评，对失职渎职者要严格责任追究。运用市场化手段，鼓励食品生产经营者加强自律，减少机会获利行为，追求品质、信誉和企业的长远发展。鼓励消费者树立科学的观念，掌握一定的食品安全知识，不购买、使用明显低于正常价格或通过非正规渠道购买食品。将监管的链条联结得更紧密，斩断违法违规的利益链条。当然，法律也是一种激励制度，通过制订严格的法律提高违法成本，是打击食品安全犯罪的重要手段。
三、从“毒豆芽”事件看食品安全立法
2011年4月，沈阳查获40吨“毒豆芽”。有关部门在查扣的长绿豆芽、短绿豆芽、黄豆芽中检出大量尿素成分，在浸泡液、豆芽激素、豆芽生长剂中也检出尿素、6-苄基腺嘌呤等有毒有害成分。12月2日，沈阳市和平区法院经审理查明蹇明志、杨桂荣夫妇等人在沈阳长期使用非食品添加剂生产豆芽并销售，按照《刑法修正案（八）》认定其犯有生产、销售有毒、有害食品罪，一审分别判处有期徒刑4年和3年，同案的另3名被告人也均获刑。在这个案件中，犯罪嫌疑人的违法违规事实比较清楚，但从发现“毒豆芽”到相关部门组织查处，到地方政府介入，再到法院判决经历了一段波折，这段波折反映出食品安全立法中存在的一些问题。
（一）农产品的定义
《农产品质量安全法》先于《食品安全法》于2006年颁布实施，《食品安全法》第2条明确规定，“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”《农产品质量安全法》第2条规定，“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”
在“毒豆芽”事件中，曾有一段时间关于豆芽的监管归属问题引发争议。由于目前缺乏对农产品、食用农产品、农业初级产品的具体规定，豆芽是否属于来源于农业的初级产品，是否在《农产品质量安全法》的调整范围内、是否由农业部门监管成为各部门争论的问题。在国家、省、市有关部门没有做出明确规定的情况下，沈阳市确定由市农委全权牵头处理。
随着科学技术和市场经济的发展，当今的农业活动与过去大有不同，采取工业化生产模式从事农产品产供销经营、在农村田地以外区域从事种植加工、个人家庭作坊式的蔬菜栽培等等是否属于农业活动目前没有明确解释，这就导致了各地、各部门由于理解的差异造成监管职责和依据不能统一。事实上，沈阳“毒豆芽”事件发生后，全国很多地方都根据地方实际研究确定了豆芽的主要监管部门和监管办法，而各地的管理方式、法律依据和标准是不同的。
（二）农产品质量安全监测
沈阳“毒豆芽”案件的3名主犯都被处以高额罚金，罚金标准是根据该黑加工点从2008年开始每日生产豆芽1000公斤左右，每日获利2000元计算出来的。由此也引发一个问题：犯罪嫌疑人从2008年起就大量生产销售“毒豆芽”，获得巨额非法收入，而有关部门在常规抽查检测中为什么没有发现。《食品安全法》第60条规定，“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。”由此可见，食品安全监管采取的是分段监管的模式，而食品的质量安全监测工作是和部门的监管职责相统一的。农产品质量安全监管更像品种监管，《农产品质量安全法》第34条规定，“国家建立农产品质量安全监测制度。县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。”这意味着，对农产品的生产和销售环节监测不分段进行，所以工商部门并不对市场上销售的农产品进行抽查检测，如果认为豆芽是农产品，工商部门没有发现豆芽中含有有害物质也就不奇怪了
（三）农产品销售环节的监管
按照《食品安全法》的规定，食品销售环节的监管由工商行政管理部门负责。但按照《农产品质量安全法》农产品最主要的执法主体是农业行政主管部门，农业行政主管部门对农产品生产企业、农民专业合作经济组织的销售行为也负责监管，并有权决定对农产品批发市场设立或委托的农产品质量安全检测机构发现的不符合质量安全标准的农产品的处理、处罚；对农产品销售企业和农产品批发市场中销售的农产品含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化学物质的，农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的，含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的，以及其他不符合农产品质量安全标准的处理、处罚，由工商行政管理部门决定。对农产品销售环节的监管由农业和工商两个部门负责，但工商部门没有主动监测农产品质量的依据，这样的执法在实践中很难实施。
（四）现行法律法规对食品生产经营活动的调整亟待完善
沈阳“毒豆芽”事件发生后，很多地方都对豆芽的生发加工进行了调查，发现以小作坊形式经营的比较多。《食品安全法》第29条第3款规定，“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”食品生产加工小作坊和食品摊贩还将在较长时间内存在，因此在积极调研的基础上出台相关法律法规是当务之急。
（五）增强立法解释的及时性和权威性
《食品安全法》颁布实施以来，国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府依照《食品安全法》及其配套行政法规的规定，对现行与食品安全监管有关的部门规章、地方性法规和地方政府规章进行了清理，并依据各自职责，根据食品安全监管工作的实际需要，制定了配套的部门规章、地方政府规章。但不同部门在解答基层实践中遇到具体问题时，对法律法规的解释并不统一，让基层难以适从。如“毒豆芽”监管职责划分问题，各地逐级向上级部门请示，但上级部门给出的答案不同，这是造成各地监管职责和监管方式不同的主要原因。“无论哪一项法律什么时候被提出来，人们都没有能力预见到实际生活中可能出现的多种多样的情况，即使人们有这种能力，也不可能用没有任何歧义的措词把这些情况都包括进去”，[5]食品安全关乎人民群众的身体健康，食品安全危害不可逆转，因此有必要明确权威解释机构，对食品安全法律法规的解释也应及时、统一。随着食品安全监管工作的深入开展，有关食品安全的法律法规也将逐步完善。在立法和法律法规修订时提高基层执法人员和公众的参与度，尽量考虑实际情况和公众诉求，执法时增强透明性，便于公众监督，法的有效性和执行力也会大大加强。
【作者简介】
刘丹松，单位为吉林省食品安全委员会办公室应急管理处。
【注释】
[1]参见原英群、于始：《食品安全：全球现状与各国对策》，世界图书出版公司2011年版，第158-173页。
[2]参见[美]菲利普·希尔茨：《保护公众健康》，姚明威译，中国水利水电出版社2009年版，第1-7页。
[3]参见宋华琳、傅蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监督》第2辑，上海人民出版社2009年版，第51-79页。
[4]参见杜菊、刘红：《食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制论要》，《保定学院学报》2010年第1期，第38页。
[5][英]丹宁：《法律的训诫》，杨百揆、刘庸安、丁健译，法律出版社2011年版，第15页。