法律是时代的一面镜子。1989年《行政诉讼法》的制定，是上个世纪八十年代政治改革热潮的产物；此后实施中的艰难窘迫，则折射了政治体制改革的停滞和国家治理方式的徘徊。2014年《行政诉讼法》的修改，恰逢中共中央决意全面推进依法治国。这一次修改将会在多大程度上解决行政诉讼的难题？它又反映了行政法治什么样的发展局面呢？
在《行政诉讼法》修改之前，众多学者表达了他们的愿望，并起草了多个版本的建议稿。[1]在我与一些年轻学者共同起草的《理想的行政诉讼法》中，我们提出，《行政诉讼法》的修改应当实现如下三个目标：
首先，着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面；
其次，适当扩大行政诉讼受理范围，改革原、被告制度，更好发挥行政诉讼保护公民权利、监督依法行政和完善法律制度的功能；
第三，调整篇章结构，重述法条文字，使法律规定更加清晰和严谨。[2]
这三点修法目标有着优先次序：第一点为当下急务，第二点为扩充发展，第三点则属于立法技术问题。
现在，《行政诉讼法》的修改已经落幕。像多数法律出台后的情况一样，业界对此褒贬不尽一致。多数学者认为，这次修改对行政诉讼中的问题基本上做了回应，为行政审判解决了不少问题。但也有学者深表失望，认为“2014年《行政诉讼法》只是屈辱地记录了现实。”下面，我们对照前述三个目标，回顾法律修改的理想与现实。
一 着力解决困扰行政审判的主要问题
立法者注意到，行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题，人民群众反映强烈。[3]相应地，修法的重点也落在解决这些问题上。应当说，这一判断找准了行政诉讼的病症。“三难”不扭转，行政诉讼就无法赢得民众的信心；如果这些问题还未解决就扩大受案范围、引入公益诉讼，不但法院“审不动”，行政诉讼也将更加窘迫。
（一）行政诉讼“三难”的应对之策
这次行政诉讼法修改，把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是把依法立案规定为法律原则，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预受理。二是增加列举了可以起诉的行政行为类型，明确了征地决定等几类棘手的行政案件属于行政诉讼受案范围。三是改立案审查制为立案登记制，“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”四是规定了对不立案的救济。法院拒绝立案的，原告可以视情况提起上诉或者到上一级法院起诉；法院拒收起算材料的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可以给予处分。可以说，在立案问题上有精神、有规则、有保障，其口气之强硬、措施之严厉在中国法律中前所未有。虽然上法院起诉还不会像上医院挂号一样容易，但法院既不立案也不出具凭证的情况可望大为减少，行政案件的数量预计大幅增加。为解决判决难，这次行政诉讼法修改也想了好多办法。一是程序保障。原则要求行政机关负责人出庭应诉，至少要求行政机关工作人员出庭应诉；行政机关拒不到庭或者中途退庭，将受相应制裁。二是给法院配备了更加强大的审查手段。特别是，行政行为“明显不当的”，法院可以判决撤销。第三，法院的处理方式也更多样。大大扩展了法院可以调解的范围，稍微扩大了法院可以判决变更的范围，授权法院对相关的民事争议一并判决，以求案结事了。新法施行后，法院判决结案的比例和判决原告胜诉的比例，可能会有一个明显上升。
为解决执行难，《行政诉讼法》修改也下了猛药。法院可以通知银行从行政机关账户内划拨的对象，从应当归还的罚款和赔偿金扩大到“应当给付的款额”。行政机关在规定期限内不履行的按日处50-100元罚款，罚款对象从原先的行政机关改为“该行政机关负责人”。这不但在法理上更圆通，在实践中也将更可行。对行政机关主管人员和其他直接责任人员予以拘留、判刑的规定，很可能备而不用。但将行政机关拒绝履行的情况予以公告，以及向有关部门提出司法建议，可能会对行政机关起到有效督促。行政机关公然抗拒执行的情形，今后应属罕见。
（二）行政审判体制的局部调整
与上述行政审判机制层面的完善相比，行政审判体制的改革可能更具有决定意义。行政审判体制，即由什么样的司法机构来审理行政案件，被认为是《行政诉讼法》修改的“1号问题”。这一条不改好，法官没有独立性和权威性，《行政诉讼法》的修改将事倍功半，一些条款也可能沦为摆设。[4]
在《行政诉讼法》修改过程中，各方曾有多种设想。最终立法保留四级法院都设行政庭的现有体制，但做了多处微调，属于各种方案的混搭。首先是提级管辖。告县政府的案子一律提到中级法院管辖；上级法院还可以审理下级法院管辖的案件，但禁止把上级法院管辖的案件交由下级法院审理。其次，下级法院管辖的案件可以报请上级法院，由其指定其他法院审理。这为异地管辖留了口子。最后，经最高法院批准，高级人民法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。这为集中管辖提供了依据，也为今后设立专门的行政法院留了口子。
上述规定体现了四中全会“合理调整行政诉讼案件管辖制度”的精神，对于提高行政审判的抗干扰能力会有帮助。但由于立法者没有对审判体制做出决断，在具体方案的选择上留有很大余地，许多问题将留待今后的实践进一步探索。法院人财物省以下统管等司法改革措施的整体推进，也将影响行政审判体制改革的走向。
（三）法院的审判权仍有局限
虽然《行政诉讼法》修改总体上加强了司法权力，但即使在解决纠纷的层面上，法律修改仍然有一些遗憾。
其一是法规审查。法律、行政法规高于地方性法规；但地方性法规与法律、行政法规不一致的，法院能否直接排除地方性法规的适用，法律没有明确规定，各方有不同意见。有一种意见认为，法院不能迳自排除地方性法规的适用，而应当中止案件的审理，依照规定报请有权机关裁决。多数学者主张，法院在个案裁判中，对于地方性法规应当有自主选择适用的权力。立法部门似乎也认为，《立法法》关于效力层级的规定，法院在行政审判中也可以适用。但由于《行政诉讼法》没有明确规定，这个问题今后仍有可能发生争议。随着今后地方性法规的制定权下放到所有地级市，法条冲突的问题必将更加突出。这次没有明确是个遗憾。
其次是民行交叉。《行政诉讼法》规定法院在行政诉讼中可以一并解决相关民事争议，有助于纠纷的实质性解决。但问题是，许多当事人是先提起民事诉讼，在民事诉讼过程中才引出行政行为的效力争议，《行政诉讼法》的规定仍不足以解决这个问题。曾经设想过，在《行政诉讼法》中专设一条规定这个问题，但因为《行政诉讼法》不宜规定民事诉讼问题而作罢。
其三是再审制度。《行政诉讼法》限制了二审法院发回重审的次数，有助于减少讼累。对于再审制度，这次修改谈不上任何实质性的改革。可以申请再审的情形依然相当宽泛，再审的启动机制和审理法院依然叠床架屋，再审次数依然没有限制，案件不停“翻烧饼”的情形今后恐怕还是不能避免。
二 有限扩大行政诉讼制度的功能
行政诉讼法的功能不仅在于保障法院公正、及时地审理手头的案件，它还应当更多地吸纳和解决行政纠纷，更有效地督促行政机关依法行政。扩大受案范围，引入公益诉讼，激励行政复议，都是扩大行政诉讼功能的重要机制。
（一）受案范围的扩大比较谨慎
《行政诉讼法》在扩大受案范围的问题上也做了一些努力。首先是增列了几种可以起诉的案件类型，原来的8项规定扩大到了12项。其中，行政机关的合同行为以“协议”的名称纳入受案范围，确属难得。其次，作为前述列举情形的兜底条款，从“其他人身权、财产权”有限地扩大到了人身权、财产权以外的合法权益。第三，通过描述行政行为的概念，把“法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”也纳入法律的调整范围和法院的受案范围。这些规定，为今后行政诉讼受案范围的拓展提供了依据、预留了空间。
尽管如此，《行政诉讼法》关于受案范围的规定仍然沿袭原先的列举模式，而法院不予受理的条款一字未动。规范性文件依然没有纳入受案范围，公务员招录、开除、辞退等管理行为的可诉性没有得到肯定，劳动权、受教育权、环境权等新型权利的可诉性依然有待解释。与最高法院原有司法解释相比，行政诉讼受案范围在法律规范层面并没有实质性扩大。
这一切说明，“所有法律纠纷都可以上法院解决”这样一条法治原则，并没有被接受。实际上，四中全会的决定关于行政诉讼的表述，也更强调“解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”，而不是充分发挥行政诉讼在依法治国中的重要作用。在现阶段，对行政诉讼的功能还不能抱太大期望。
（二）缺失的行政公益诉讼
行政公益诉讼本来可以成为行政诉讼功能的延伸，让行政诉讼更好地担负起监督行政机关、维护公法秩序的作用；甚至，让行政诉讼成为一个推动制度变革的公共论坛。学界对行政公益诉讼呼声很高。一些学者曾经设想由社会组织提起行政公益诉讼，但没有被采纳。一方面，社会组织在中国还不成熟、不发达；另一方面，官方对社会组织的发展仍有保留，一些人对社会组织参与公益诉讼仍有疑虑。
四中全会决定曾提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。虽然检察机关对此热情很高，但一些部门反对检察机关做行政诉讼的原告，一些学者也不看好检察机关提起公益诉讼的想法。由于各方对这个问题分歧太大，法律最终没有规定。
（三）复议机关当被告
规定复议机关当被告，可能是这次《行政诉讼法》修改冲击最为显著、影响最为深远的一个条款。它不但影响到行政诉讼的运作，还将对行政复议制度产生巨大影响。
就行政诉讼的运作来说，复议机关当被告将直接影响行政诉讼的管辖。在级别管辖上，由于法律规定“县级以上地方人民政府所作的行政行为”引起的案件由中级法院管辖，而行政复议决定在《行政诉讼法》中也被认为是一种行政行为，因此，只要当事人向县、市人民政府申请复议，对复议结果不服的，就可以向中级法院提起诉讼。老百姓出于对中级法院更多的信任，会倾向于选择中级法院。这将导致大量行政纠纷经过复议后进入中级法院，一些基层法院的行政案件有可能出现萎缩。[5]
在地域管辖上，经过复议的行政案件，当事人都可以在作出初始行政行为的行政机关所在地法院起诉。这可能导致许多行政案件不在复议机关所在地法院审理。
就复议制度的运作来说，复议机关当被告将很有可能提升复议制度的成效。首先，如前所述，只要当事人向县、市人民政府申请复议，对复议结果不服的，就可以向中级法院提起诉讼。这可能会鼓励老百姓在起诉前先行申请复议（主要是向县、市人民政府申请复议）。其次，原来《行政诉讼法》规定，复议机关维持原行政行为就不当被告、改变行政行为要当被告。这一条款诱使复议机关甘当“维持会”，以致全国范围内复议决定维持率高达六成以上、改变率不足一成。复议机关一律当被告的规定，有可能促使复议机关认真履行复议职责，从而提升复议决定支持申请人的比例。[6]第三，行政复议成功率的提高，将会进一步鼓励老百姓利用复议制度，导致复议案件的数量大幅度增加。
复议机关当被告的规定，在短期内，将给复议机关在办案、应诉等方面造成较大压力。从长远看，它将有可能重塑行政纠纷解决机制的格局，做大做强行政复议制度。
三 立法技术的改进和缺憾
法律的生命在于经验，法典的生命在于逻辑。一部完善的法典，除了内容得当，还应当体系和谐、文字精良。
（一）立法技术的改进
与25年前相比，《行政诉讼法》在立法技术上有很大的提升。首先，原先条文中不准确的语词、不通顺的句子，基本上改过来了。“具体行政行为”这个频繁出现的冗长的术语，被改成了“行政行为”。其次，法律条文大量采取在列举之后加“等”、“其他”等予以概括或者补充的技术，较好地兼顾了法条的明确性和概括力。例如，“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”、“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”就是，参照民事诉讼法条文的写法也是如此。第三，行政诉讼的审查标准和判决方式，得到拆分、细化、充实。原来内容庞杂、层次繁复的第54条，被拆成了10个条文（69-78条），不但内容更明晰，条理也更分明。
（二）立法技术的缺憾
《行政诉讼法》在立法技术上可以改进的地方似乎也很多。
在文字方面，第二条“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”，这句话是在人大常委会最后一次审议过程中改的，改得有些莫名其妙，还不如原稿“前款所称行政机关”的句式来得合理。再举一个例子，《行政诉讼法》多次使用“适用法律、法规错误（正确）”的措词，既不简洁也不严谨。“适用法律错误（正确）”的说法简单明白、约定俗成，但这次修改没有改过来。
在法条拟写方面，人们可能见仁见智、众说纷纭。个人认为，原来《行政诉讼法》第54条所规定的几条审查标准（主要是撤销行政行为的理由），在逻辑上比较混乱，需要重新拟写。[7]但立法机关着眼于解决实际问题，对这种比较玄奥又缺乏共识的理论问题，不大可能费心处理。另一个例子是，依法行使公共职能的社会组织也作为“法律、法规、规章授权的组织”，含含糊糊地受到《行政诉讼法》的调整。在我看来，这类组织在自治管理过程中与其成员发生的争议，有别于法律授权组织行使行政职权引发的行政争议，不宜照搬行政法律规范来处理。但现在只能套用法律授权组织，按照行政行为的审查方式来审查了。
最后，就整个法典体系而言，立法者当然要根据内容的需要来编排。由于历史的原因，《行政诉讼法》的体系过多地因循《民事诉讼法》，既不是按照行政诉讼受理条件、审查标准、救济方式、诉讼程序等诉讼环节展开，也不是按照行政处理、行政不作为、行政合同、行政赔偿、附带民事诉讼等诉讼类型展开。这样的编排方式没有突出行政诉讼的关键问题，不能很好地体现行政诉讼法“程序规范与实体规范相结合”的特点。但对于这一次修改来说，在法典体系上完全推倒重来，实在超出了立法者的想象。
结语
这次《行政诉讼法》的修改，对行政诉讼立案难、判决难和执行难做了比较有力的回应，但其效果在很大程度上仍取决于今后行政审判体制改革的进展。对行政诉讼功能的扩充不是这次修法的重点；但复议机关当被告的规定，有可能对行政纠纷解决机制产生深远影响。在立法技术上，这次修法大有改进，但受制于现有的立法体例而难称完美。总的来说，这一次《行政诉讼法》的修改反映出这个时代推进法治的努力，但也折射了中国法治进程的阶段性和局限性。
对法律修改评头论足，并不表示我们比立法者更高明。就像学者写文章，自己写起来很困难，而挑剔他人总是很容易。何况，立法者需要兼顾各方意见，远不像学者写文章那么随性。“立法是充满遗憾的作品”，这句话既包括制度选择上的妥协和无奈，也包括文字上的拘泥和疏失。据我有限的观察，立法部门每写一个条文都字斟句酌、瞻前顾后。学界提出的几乎所有问题，他们都曾想到过、考虑过；学界没有提出的许多问题，他们也想到了、考虑了。如果说法律与我们的期待还有落差，那是因为我们身处的这个时代与我们想望的未来存在落差。我们批评，是因为我们还心存理想。
不管还有多少期待或者不满，立法程序结束，修法的讨论暂时终结；法律一经颁布，就将委身于法官之手。我期待着法官们创造性地运用。当然，我也期待下一次修法不是24年之后。
[1]马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善：<行政诉讼法>修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年；江必新主编《中国行政诉讼制度的完善：行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社2005年；胡建淼主编《行政诉讼法修改研究：<中华人民共和国行政诉讼法>法条建议及理由》，浙江大学出版社2007年；杨小君主编《行政诉讼法问题研究与制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年；莫于川主编《建设法治政府需要司法更给力：行政诉讼法修改问题研究及专家建议稿》，清华大学出版社2014年。
[2]何海波等《理想的行政诉讼法：〈中华人民共和国行政诉讼法〉学者建议稿》，《行政法学研究》2014年第2期。
[3]信春鹰《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》，在十二届全国人大常委会第六次会议上，2013年12月23日。
[4]何海波《行政审判体制改革刍议》，《中国法律评论》创刊号（2014年3月）。
[5]“县级以上地方人民政府所作的行政行为”是否包括它们所作的行政复议决定，可能有不同理解，这里存而不论。需要强调的是，基层法院行政案件出现萎缩也不一定是坏事。一方面，基层法院可以通过广开大门、公正审理来扩大案源；另一方面，一些基层法院也可以不审理案件，当地的案件可以通过集中管辖、提级管辖等办法来解决。从根本上讲，行政诉讼不是为了法院而存在，法院却是为了公正、及时解决行政纠纷而存在。
[6]何海波《复议机关当被告》，《法治周末》2010年7月15日。
[7]何海波《行政行为的合法要件：兼议行政行为司法审查根据的重构》，《中国法学》2009年第4期。
*本文发表于《中国法律评论》第4期（2014年12月）