2002-2003年，从地方到中央完成了新一届政府和党委的换届选举工作，各地的地方人大和党委在选举工作中为推进民主选举做出了许多有意义的探索，为了总结、交流和推广各地的民主选举的经验，共同探讨选举中出现的问题和解决办法，进一步探索中国民主政治的发展道路，北京大学人民代表大会与议会研究中心与江苏省人大人事选举代表工委于2003年8月29—31日联合召开了“选举经验交流和选举改革座谈会”。参加会议的有部分省级和市级地方人大负责换届选举工作的负责人、党委组织部门的官员、以及有关选举方面的专家学者约60多人。会议特别邀请了全国进行过选举改革的地方的有关人员参加会议。会议主要围绕总结刚刚过去的地方人大换届选举的经验和交流选举民主化改革探索的情况进行。现将会议的相关问题作一个简要的介绍。
一.人大换届选举在新形势下的一些矛盾
刚刚过去的这次换届选举，在各级党委的高度重视和组织下，在各级人大常委会精心准备和指导安排下，取得了圆满的成功。总体上讲，这次换届选举比较平稳，与前几次比没有太大的进步。但是，随着社会发展一些新的问题、群众的新要求明显突出，个别地方选举改革内在动因强烈。由于选举的民主发展要求，与过去选举法的规定和习惯做法的矛盾突出出来。这些矛盾主要集中在以下几个方面。
1.差额选举的形式化与群众要求真正差额选举的矛盾。《地方组织法》规定:“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人一般应多一人，进行差额选举;如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”但是，这条规定在选举过程中普遍约定俗成为等额选举，甚至一些地方在选举办法中公然规定正职必须实行等额选举。究其原因，一些党委组织部门担心党委安排的候选人落选，不愿意实行差额选举;因此也有代表们不愿意提名候选人，以免麻烦;当然个别地方还将党管干部的原则与人大依法选举对立起来，认为党委的候选人如果没有被选举，就是“与党不保持一致”。还有一些地方，把人民代表大会上落选的干部安排为同级的党委职务，反而提升了职务。
尽管地方组织法明确规定副职领导人实行差额选举(差额数1-3人)，但在实际选举中往往实行最低差额数，即只规定一个差额候选人。为了实现最低差额数，有些地方党委组织部门不让代表联名提出候选人，往往通过组织手段动员提名人撤回提名，或要求被提名人主动提出不接受提名。有的地方党委为了使代表在法定的时间内无法联合提名，竟迟迟不给代表发联合提名候选人登记表，或者在领取这些表格时进行劝阻或刁难，如规定代表联合提名候选人登记表需要到党委的组织部门去领取，给提名人造成一种组织压力。由于这些做法有意约束了代表提名候选人的权利，在这种情况下，为了符合法律要求的差额选举，就存在着“陪选”现象，由组织部门出面安排一些人作为候选人以保证法律要求的差额选举，由此往往出现代表联合提名的候选人在投票选举中连一票赞成票也没有的奇怪现象。这种做法引起了代表的普遍反感，一些地方代表干脆放弃了形式上的联合提名，但在选票上直接表达自己的真实意图，由此出现票箱里跳出非候选人当选的“异常现象”。
随着我国社会发展，市场经济改革，人民群众的民主意识提高，群众对这种计划经济条件下的指定性选举的不满越来越强烈。2.确定、介绍候选人的“酝酿”与群众要求选举民主、公开性的矛盾。根据法律规定，代表联合提名的候选人和组织提出的候选人如果超过了法定候选人的名额，就由大会主席团进行“酝酿”确定正式候选人。而确定正式候选人是选举民主化的一个关键环节。但是，这个过程是个无法定程序、不是公开化的工作，为组织劝阻代表和候选人，对他们做“组织工作”提供了方便，使得有些代表提名的候选人在这个程序环节中被莫名其妙地“酝酿”掉了。而候选人与代表见面也缺乏必要的程序，代表要求见面往往得不到满足。在介绍候选人间题上，组织提出的候选人与代表提出的候选人在组织介绍时也是区别对待。对前者介绍的比较详细，而后者的介绍很简单。对代表联合提名的候选人存在明显的、严重的歧视。所以在候选人的介绍和确定中，要求平等、公开、明确法定程序的要求更为强烈。
3.干部频繁调动与选举结果的矛盾。由于县乡两级干部，尤其是乡镇干部调动频繁，对选举的结果很不尊重，有的当选后就职时间不长就调离本岗位，从而降低了选举的严肃性。还有的情况是，在一个地方落选的干部，在选举结束之后直接任命到另外一个地方任职，从而使得选举丧失了意义。由此，在选民中间流行着“千万张选票，不如党委一调”的说法。再加上乡镇干部三年一换届，县级领导五年一换届，这种不同步的选举，导致了地方的选举频繁，有的地方出现了六年要搞四次换届选举，选举频繁不仅造成巨大的人力物力的浪费，由于选举的形式化，使选民由此产生了对选举的不信任和厌倦情绪。
4.选区划分与利益代表的矛盾。目前基层选举的选区划分在城市是以单位作为选举的基本单元，而不是以社区来划分。由此造成两个问题:一方面由于单位的行政化权力关系，使得代表的产生基本上也是个行政化的过程。所以在城市的人大代表选举中，居住地的选举还有些民主程序的过程，而在单位选区中，则几乎没有什么选举过程，选民参与的积极性和参与程度是很低的。另一方面由于单位的独立性，它作为一个组织与单位所在地的社区的人大代表没有什么利益关系，单位的利益与社区人大代表所涉及的公共事务没有太大的联系，单位又没有办法通过选举人大代表的方式来表达自己驻地社区的利益。一些单位选举出的代表实际上是没有什么利益可表达的，这些代表在基层人大会议中出席率也不高。总之，这种以单位而不是以社区划分选区的方式，导致人大代表选举的行政化，不利于人大代表的民主选举，阻碍了人大代表真正代表社区的利益参与公共事务，不利于人大作用的发挥。
5.选举法律与现实滞后的矛盾。在选举过程中，存在着一些法律模糊的地方，其中不仅有对法律的认识问题，也存在着法律规定模糊不清的问题。比如，在代表的选举中究竟能不能实行竞选，一直存在不同的看法，而这在法律上又没有明确的规定，况且究竟什么叫竞选在法律上也没有规定。以至于有的地方把代表候选人自己张贴在公告栏里的自我介绍也看作是竞选，当作是非法的活动而取消。还有一些问题是法律规定上存在着漏洞，比如《法官法》、《检察官法》对法院院长和检察院检察长的资格都作了相应的规定，但是，在《地方组织法》中并没有规定代表资格的审查问题，只要联合提名，代表选举产生就具有了合法性。这些问题都需要在选举的过程中逐步加以完善。差额选举的形式化与群众要求真正差额选举的矛盾。
二，近年地方进行选举民主化改革的探索
在看到选举中存在着各种问题的同时，我们也看到在建设社会主义政治文明的口号下，一些有远见、卓识的地方领导人积极进行选举制度民主改革的探索。创造出我国选举民主化的新经验。在这次会议上，就有不少近年来进行了选举民主改革探索的地方介绍了它们的做法和经验。
1.四川雅安市进行县级党代表直接选举的改革。在雅安市委的组织下，对下属的两县、区(雨城区和荥经县)进行试点推行党代表直接选举和党代表常任制的改革。这种党代表选举改革的特点在于:(1)党员可主动报名参加党代表的竞选;(2)党支部无记名投票推选初步候选人;(3)党员代表大会从初步候选人中推选正式代表候选人;(4)党员大会直接选举产生正式代表。代表选举中实行自由报名和竞争承诺是突出的改革，尤其是竞争性选举使得党员代表的民主意识和责任意识大大增加，选举的积极性也很高，尤其对目前担任领导干部的党员的压力就更大，因为领导干部也必须参加党代表的竞选。党代表选举中采取的民主竞选方式，对人大代表的选举方式产生了很大的压力，人大代表普遍认为自己的选举中竞选的民主性不够，从而对人大代表民主选举起了推动作用。
党代表选举和党代会常任制的改革，引起了策划、组织这次选举工作的雅安市委组织部长的一系列思考，她提出:(1)党代会的角色问题，由于党代会、人代会、政协会“三会并列”，会议所讨论的问题或者所提交的议案大体相当，这就使得人们开始思考党代会究竟如何确立自己的角色定位。在这方面，人们开始认识到党代会区别于人代会(讨论本地区政府工作的重大问题)的地方就在于要集中在党的中心工作上来。也就是说，要恢复党组织的本来面目。(2)党的宣传部门要关心如何宣传党的路线方针，在选举中宣传党员的模范事迹。(3)党的纪委要退出经济问题的监督，而要监督党员干部的任免。(4)党的统战部门也要把抓私营企业的发展交给工商联和政府，集中精力通过政协与社会各界联系，统战对象是与民主党派统战。总之，党要恢复党作为政治组织的本来面目，只有这要才能把党的事情管好，然后通过人大的民主选举保证党作为一个执政党而进入国家的领导层。
确定、介绍候选人的“酝酿”与群众要求选举民主、公开性的矛盾。
2.江苏省宿豫县公推竞选乡党政一把手。安徽宿豫县委组织两个乡镇对乡镇党政一把手采取公推竞选的试点取得了很大的成功。其办法是:(1)广泛推荐，层层筛选，真正把干部选拔的提名权交给群众。通过民主推荐、组织推荐、领导推荐和个人自荐的方法，先后通过四轮推荐，逐步筛选出差额候选人，最后交县委常委会定向差额票决，确定初步候选人，公示于众。(2)实行公开竞选，真正把干部选拔的评判权交给群众。让候选人通过驻点调研、演说答辩、民意测验等方式，在初步候选人和各自乡镇的党员群众之间搭起双向交流平台。选举组织公开竞选，专门在各乡镇组织竞选演说答辩会议，在此基础上进行民意测验。(3)差额直选，代表票决，真正把干部选拔的决定权交给群众。根据初步候选人的调研报告(20%)，竞选演说答辩(30%)和民意测验(50%)的综合得分，确定每一个职位的前2名为正式候选人，分别提交乡镇党员代表大会和人民代表大会进行选举。
公推竞选真正贯彻了《干部任用条例》，扩大了民主的作用，将传统的上级“定人”变成了群众“选人”。乡镇干部普遍认为“推”出了责任感，“选”出了危机感。使得过去的对上级领导负责，真正变成了对下级人民群众负责。
3.湖北省咸宁市咸安区乡镇党政交叉任职，两票推选、竞争择优选任干部的改革试点。为了精简机构，巩固农村税费改革的成果，咸安区明确规定乡镇新一届乡镇党委班子的职位9-11个，以党委班子为主体确定人大、政府、政协班子的职位数量，并全部实行交叉任职。将原来的四套班子整合成为一套班子。即党委书记兼任乡(镇)长、一名副书记兼任人大主席团主席和党委纪检委书记、一名副书记兼任政协工作委员会主任，另一名副书记兼任常务副乡镇长，其他3名党委委员兼任武装部长、妇联、团委负责人。同时，撤销乡镇办原来的各种内部机构，统一成立了党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室4个办公室，各设主任1人，配干事、助理若干人。从事党务的称干事，从事政务的称助理员。经过改革，全区党委、政府、人大、政协这“四大家”领导的职位精简了44%，乡镇机关工作人员由原来的774人减为433人。实行改革之后，形成了一个目标、一个声音、党政领导也不为协调矛盾而操心，可以集中精力抓工作，收到了很好的效果。
确定党政交叉任职的方案之后，对选举制度同时进行了改革。采取两票推选，竞争择优的方法进行选举。一是公开报名，面向社会公开招考。所有党政干部必须自荐报名才有资格成为候选人。二是广泛的民主推荐，由乡镇政府机关、企业、各村、群众代表会和党员会议等各种方式推荐候选人。三是竞职演讲，12名党委正式候选人竞职演讲，由全体党员无记名投票选出9名党委委员，然后由全体党员根据两名书记候选人的竞职演说无记名投票直接选举出党委书记。然后从其它委员中选举产生三名副书记。
选举改革使群众的民主参与意识大高涨，干部“执政为民”的责任有效增强。密切了干群关系，提高了党委在群众中的合法性和诚信度。
4.深圳市区人大代表换届选举中的选民自荐参选和竞选。深圳市人大在去年的换届选举中出现的最新进展就是选民对人大代表选举的积极性和主动性大大增强，出现了一批“民荐候选人”和“自荐候选人”，竞选形成一
种气候，民荐和自荐参选的候选人自己制作海报，进行竞选活动，有的取得了选举的成功。而且各区的这些参选人相互联系、相互支持，引起了媒体的高度关注，成为换届选举中的亮点。
这些主动参与的竞选者多是为了经济上的维权目的而参与;竞选者多是一些中等收入的白领人士;由于他们都是自荐主动参加选举，而不是组织推荐，所以一开始靠竞选方式介入。深圳的选举动向，反映了中国社会在走向市场经济和市民社会发展中出现的可能是选举制度改革的必然趋势:选举将变成一种公民主动参与的政治行为;参与选举的动因是为了代表某种利益和维护权利的目的和要求;这种选举必须要伴随着竞选、公开、公正的制度要求。
干部频繁调动与选举结果的矛盾。
三.选举制度改革的几个理念
在各地介绍了自己换届选举的经验和面临的问题之后，与会学者就选举涉及的理论与实践问题进行了讨论，讨论围绕如何认识民主选举问题进行。
1.民主选举究竟是实质民主，还是程序民主?墓层选举中普遍将民主理解为实质民主，即民主选举必须真正选出能带领群众致富的领导人，因此，对选举工作不仅组织上要做大量的工作，而且要动员所有的人参加选举，希望选民有很高的积极性和参与热情，并且选举的票数相对集中，只有这样才体现了人民当家作主。这种民主实际上是当年解放区民主经验的集体记忆。而事实上，民主与其说是实质性的，不如说是程序性的，也就是说，民主不是为了选出最好的领导人，而是为了避免出现最坏的领导人，是要选出对选民负责的领导人。因为在利益多元化的社会中，在一个商业化的社会中，民主选举仅仅是为了保证一个公平合理的程序，由选民自己决定自己的领导人。只要选举程序是公正的，只要选举过程是合法的，那么，无论选举出来怎样的领导人，都意味着代表了选民的意志。因此，选举工作应当集中在程序的公开、公正上，而上级部门的工作应当集中在制定公正的选举规则、监督程序的依法进行、对选举中出现的纠纷和问题进行公正处理上。而不是集中在工作宣传、动员群众等等这些工作中，这些工作应当由候选人自己来完成，这实际上要允许候选人进行公开的竞选。
2.竞选与精英政治。如果把民主选举首先理解为个程序民主，那么，只要不违反程序和法律规则，就不可避免地出现所谓的“投机取巧、哗众取宠、做表面文章”。也就说，必须允许竞选，同时也要相信“人民群众的眼睛是雪亮的”。在这个过程中，往往是由有经济实力、善于宣传和推荐自己的候选人占据了优势，尤其是他们可能采取一些现代的竞选手段来扩大自己的影响力。因此，民主选举可能选出了新的精英，可能不是传统的干部精英、道德精英，而是经济精英，或者社会活动家这样的新式精英。这样，民主选举才能产生真正的精英政治，越是大规模的选举就越需要经济力量的支持和有头脑的竞选班子的竞选策略。由此，组织民主选举的时候，必须从制定规则的角度来约束如何筹募竞选资金、如何规范地进行宣传、如何解决竞选中出现的纠纷，只有这样才能完善竞选中出现的问题，而不是因为竞选存在问题而因噎废食。
3。民主制度:符合书本要求还是符合实践要求。在民主选举过程中，尤其是在基层民主选举中，存在着不少的制度创新，在这些制度创新中，有的制度可能并不符合书本上的民主概念或者原则，但是能够切实有效地解决现实中的问题。在这种情况下，尽管这样的民主改革很有成效，但是，由于没有理论上的支持，往往受到怀疑。比如湖北咸宁市的民主改革中，将原来的四套班子合成一套班子，尤其是党委书记兼任乡(镇)长、而党委副书记兼任人大主席团主席，从而使得人大无法对政府行使监督，由此，有学者认为这种改革是错误的，没有法律依据的。但是，这种批判显然陷入了本本主义和教条主义的陷阱，而没有考虑现实问题。
事实上，民主制度如果要真正在中国生根发芽，就一定要解决实践中出现的问题，如果不能解决实践的问题，那么就无法获得人民的拥护。近代以来中国民主制度失败的一个主要原因就在于民主制度无法建立一个强大的中央集权的国家，来解决中华民族独立自由的问题。因此，在中国搞民主制度，一定要明白解决的问题是什么，而不能“为民主而民主”。以村民选举为例，村民选举之所以能够取得成功，就是因为村民集中在“村务公开”，如果不能解决村务公开，监督村干部腐败的问题，村民选举就无法在农村扎根。因此，尽管咸宁市的改革表面上不符合一些民主教条，但是，它能够真正解决困扰乡镇的机构臃肿问题。
因此，民主改革的试验必须要结合当地的实际问题，使得民主制度成为人们解决实际问题的一种方式。正因为如此，尤其是在基层选举中，一定要结合本地的实际情况，鼓励百花齐放，反对教条主义，坚持实践是检验真理的唯一标准。
民主改革的试验必须要结合当地的实际问题，使得民主制度成为人们解决实际问题的一种方式。
4.要把民主选举作为一种政治学习。由于我们缺乏民主选举的传统，因此，我们的民主选举中一定会出现各种各样的问题，比如，选出的人并不能真正代表人民群众，或者在选举过程中出现了“黑金”事件等等。所有这些问题我们都应当理解为我们在学习民主政治过程中所不可避免地要缴纳的学费。正像我们搞市场经济出现了投机倒把、假冒伪劣和股市风潮。但是，只要整个主流方向是正确的，问题在发展过程中就会逐步改正，使制度不断趋于完善。民主选举作为一个民主学习的过程，也必然会出现这样那样的问题的，依然需要我们从学习的角度，允许犯错误，允许改正错误，不断将民主选举规范在法制的轨道中。
本文原载：《战略与管理》2004年第1期