观察当今的世界，一个值得注意的特点就是世界各国面对失序的国际关系，虽然没有放弃传统的权力手段，但对制度机制似乎更加倚重。现在任何一个国际问题，都可以感受到制度化因素的影响。除了正式的国际组织、条约等机制外，各种论坛和多边议程也很活跃。当然，这些制度化安排的收效大多并不理想。如何看待这些现象？分析国际制度的作用机制及其演进也许可以得到一些启示。
前提假设：“人之初，性本恶”
讨论国际制度，我们可以借鉴经济学有关制度比较成熟的研究。经济学家研究制度，一个前提假设就是：人之初，性本恶。这里说的“恶”，就是人不仅以追求自身利益最大化为目的，而且一有机会就会损人利己。为了遏制这种“恶”，就需要建立制度，明确地界定不同个人之间的利益边界（即产权），规范人们的行为，尽可能减少一些人损害另一些人利益的事情。有了产权的界定，人们就可以在明确的边界内最大限度地发挥创造性，追求利益最大化，这样，整个社会的利益也就实现了最大化。在经济学家眼中，只要存在一个坏人，就需要有制度的规范，因为如果一个坏人做了坏事不受惩罚，那么其他人也会去做坏事，结果就是“劣币驱逐良币”，世风日下，好人也变成了坏人。
从这个角度思考国际制度，可以想到，国家所构成的国际社会，其成员其实也都是“坏人”。在没有更高权威的无政府状态下，国家作为主权者必然都会以不容他者干涉的方式谋求自身的最大利益。由于国家都是拥有军队的权力体，都是以强制手段作为谋求利益的最终保证，因此在自然状态下国家间通行的乃是丛林法则：强者为所欲为，弱者尽受其苦。因为每个主权国家的责任都是追求利益的最大化，因此只要有机会就可能去做丛林中的“坏人”，损人利已。这种状况是“无政府”的国际结构和主权国家属性决定的。
主权体系的建立：“丛林状态”下的安全基础
对国家来说，丛林状态是一种非常不安全的状态。在这种状态下要想有安全，首先就需要划定边界，要使自己能有一个合法的生存空间。这就如同在自然界中动物大都会划定自己的势力范围一样。国家划定边界，这就相当于经济学家所讲的界定产权。在国际关系中，主权国家体系的出现就是一次划时代的产权界定。1648年的《威斯特伐利亚和约》消除了国家之上的两个更高权威，即神圣罗马帝国皇帝和教皇，使得各个国家在自己的边界之内成为了最高的主权者，而在国家之间则形成了独立与平等的关系。这样一种体制，其存在的条件就是相互承认，即国家要享有主权，就必须承认别国也拥有主权，否则自己就没有主权。所有主权国家都享有“产权”，才能平等相处。各国都得到“产权”界定之后所形成的规范，就是不能干涉他国内政。从这个过程来看，主权体系自诞生起就是一种制度化的产物。正因为形成了主权制度，这才有了现代国际关系与国际秩序。
从现代国际关系的历史演进中可以看到，主权制度的存在乃是国际社会能够正常运作的基础。正因为各国都有了“产权”，才有可能在互动中进行各种“交易”，诸如建立外交关系，开展贸易，谈判边界，缔结同盟以及进行全球治理等。“产权”制度的确立使得各国有了进行交易的身份和通过交易满足国家利益的条件。
国家以主权者进行交易，一个必然现象就权力的流动。国家作为权力体，它总是要让它的权力流向可以发挥其作用的地方，无论使用“硬权力”还是“软权力”都是如此。国家让权力流动，目的是谋求与他者相关的利益。实际上，国家利益中有很大一部分是需要通过国际互动实现的，需要国家用权力改变他者的行为，以便使交易能够实现。由于所有国家都需要参与这样的交易，因此就需要有行为规范，需要建立有关各种交易的制度。有了制度，就可以通过鼓励合法行为使国家实现利益的最大化，也可以通过制止非法行为使国家受到的侵害最小化。
经济学家在阐释制度的重要性时，往往强调它可以节省交易成本，减少麻烦，即在制度可信的前提下，因为制度会惩罚违反制度者，因此人们对别人如何行事会有一个比较可靠的预期，用不着防着这个防着那个，可以节省大量的时间与精力。即使出了问题，有制度可循，有法律可依，就没有什么争议，处理起来比较简单方便。
国际制度的现实
在国际关系中，行为体对制度也是有预期的，不然就不会有制度的存在。国家预期参与制度可以在一定程度上获得利益并避免侵害。例如国家加入联合国可以获得与其他国家对等的主权国家身份，加入wto可以得到与其他国家平等的贸易地位。不过，由于国际关系在结构上是无政府状态，国际制度的实施不存在一个可以采取强制措施的中央政府，因此很多制度的执行情况并不理想。这就导致国际制度的有效性往往存在争议。从制裁“坏人”的角度讲，虽然有一些国际组织，例如联合国安理会、世界贸易组织、国际刑事法庭等，可以实施制裁，但其实际收效往往很有限。因此，总的现状是世界多数国家对国际制度有期望但预期不高，在诉诸制度化手段的时候，都有遭遇失败的准备。这种情况应该说是国际制度的一个现实。
当然我们也应该看到另一面，即自主权国家体系诞生起，国际关系中的制度化过程就一直在发展，甚至可以说在进步。在各个国际问题领域，几乎都有国际制度在起作用，虽然人们常常对制度的功效感到失望，但却始终在坚持制度化进程。其中最典型的现象就是多边主义的国际互动模式日趋活跃。就当今的情况而言，联合国主导下对各种全球问题的治理就是典型的多边治理模式。诸如g20、apec、金砖国家等组织的运作也都体现了这种机制。
喜忧参半：警察模式与多边主义互动
国家为什么要参与多边主义互动？首要原因是有利益要追求。正如各个家庭要正常生活都需要出门去办各种事情一样，国家在地球上要正常生存，也需要与外部世界打交道。这样，国家就会与其他国家以及非国家行为体形成各种关系，包括地缘关系、政治关系、经济关系、军事关系、意识形态与宗教认同关系等。国家与他国进行互动，可以有各种方式。成本最低的方式当然是在秩序状态下按照一定的规范行事。无论是在政治上谋求相互承认，在经济上互通有无，在地缘上解决磕磕碰碰，在军事上确保不受他国威胁，还是在生态上确保与他国共享良好环境，都是如此。如果没有规范，要解决这些问题就会比较麻烦。在这里，建立制度规范一方面可以方便交易，有程序上的好处，另一方面则可以通过合作解决一个国家不能解决的问题，并且还可以用制度保护自己免受他国的无理侵害。例如，国家通过签订条约削减军备，就可以降低各方维护安全的成本和军事互动的不确定性。
国家参与多边主义互动的第二个原因，就是在当今的国际事务中，以大国为“警察”的模式越来越行不通了。在二战后期，美、英、苏等大国设想过管理世界的警察模式，即把世界秩序建立在大国权力的基础之上，大国充当警察，其他国家则接受这些警察所维持的秩序。联合国安理会结构就是这种机制的体现。虽然这种机制延续至今，但其效果与人们的预期是相距甚远的。虽然安理会可以对“坏人”作出决议，但并不能像“警察”一样执法，因此往往难以落实。
在冷战后，美国作为唯一超级大国，曾很愿意当“警察”，但随着成本的增大，也越来越不愿意承担这种责任了。阿富汗战争和伊拉克战争，都是美国在21世纪作为“警察局长”拉很多盟国参与的干涉，但在付出沉重代价后却没有实现预期的目的。奥巴马上台后美国收缩力量就表明美国在改变处理世界事务的方式。川普上台强调“美国利益至上”，似乎更不想多管世界的“闲事”了。在这种情况下，国际制度的运作凸显了多边治理的特点。国际社会愿意接受这种模式，既有“警察”缺位的原因，同时也因为有越来越多的问题必须经由这样的方式解决，诸如治理各种全球性问题。对于传统的国际安全问题，尽管仍有国家愿意搞“警察”式干涉，诸如进行经济制裁和军事打击，但它们同时也不得不寄希望于多边谈判，希望能够在施压的同时促成某种制度化的安排。鉴于人们在很多情况下找不到其他代价更小、更有效的解决途径，因此多边治理模式就成了常见的选择。这也是一种现实。
对比国际制度的两种运作，可以看到，警察模式靠的是大国权力的强制，即如果有国家不遵守大国认可的规范，就运用强制性手段来维持秩序，而多边治理模式则靠的是各方的同意，是通过说服和讨价还价使得各方自愿遵约。在这里，“同意”是个重要概念。在政治学语境中，“同意”是与“合法性”相联系的，即政府或政治共同体的合法性是建立在被统治者的同意的基础上的。在国际制度问题上，同意就意味着制度具有合法性和可以被执行，不论这种同意是自愿的还是被迫的。从冷战后的国际实践看，北约军事干涉南斯拉夫，美国发动阿富汗战争和伊拉克战争，都属于前一种警察模式，而朝核六方会谈、伊核会谈则属于后一种治理模式。从结果看，南斯拉夫被迫签订城下之盟，而阿富汗战争和伊拉克战争则使美国陷入泥潭。体现多边治理的朝核六方会谈是以失败而告终，只有伊核会谈取得了成果。
从国际制度运作的前景看，多边治理模式有可能保持上升趋势，但在国际无政府状态下警察模式也会继续存在。对于问题的相关方来说，进行多边治理的前提条件是要有谈判的空间，而且各相关方都同意坐下来谈，如果没有谈判的可能，而有资格充当“警察”的大国的利益又受到直接的威胁，那就不排除它们会启动警察模式。朝核问题的发展就面对着这样的前景。当然，我们也应当看到，由于发动战争代价高昂，因此相关方都会尽力避免这种情形的发生。
理性选择
国际制度运作的警察模式是大国充当“警察”管制小国，在大国之间是不可能实施这种模式的。大国之间有问题，充其量也只能实施经济制裁，而这种制裁的效果是相当有限的。从这一点来看，尽管国际体系的无政府状态决定权力政治现象会长期存在，但只要存在外交谈判的可能，国际互动就可能回到治理的模式中来。这既是一种基于成本收益的理性选择，在某种程度上也体现了人类社会的一种进步，即随着时代的变迁，诉诸战争手段已越来越不被国际社会所接受了。
实际上，即使大国充当“警察”能够推行某种制度，在运用强制力改变现状之后，也需要谋求同意以便建立秩序。不能建立各方都同意的秩序，问题就仍然是问题。从这个角度思考，如果能以最便捷的方式直接进入外交谈判与治理阶段岂不是更好？事实上，在很多时候国家间以对抗模式互动，花费巨大代价，最终还是要回到谈判桌讨价还价。早知如此，何必当初？当然，即使人们认识到这一点，在现实中要做到也很难。在国际互动中为什么总有国家要付出没有意义的代价去谋求自己的不理性的诉求？究其原因，就是因为国际行为体都是“坏人”，一有机会就要寻机做“坏事”。这也是现实。
展望形势的发展前景，外交的作用有可能上升，但功效未必理想。大国不能发生战争的最终限制，会使国家间的各种互动有一个大致区间，即局限于有限冲突与多边谈判之间。在这个区间，大国“警察”和多边治理两种模式会并存，但多边治理机制会更多地发挥作用。对于可以充当“警察”的大国来说，更好地适应和推动多边议程，乃是维护自己利益的必要途径，同时也是必须承担的历史责任。（完）