摘要：国际秩序，是指国际关系中的行为体处于一种“有条理、不混乱”的状态。由于国际关系中的主角是国家，因此，国际秩序主要指涉的，是国家间关系或国际互动。与国内事务同理，国际互动要有秩序，国家就必须接受并遵守共同的行为规范。有了规范，一国的行为才能被体系中的其他国家所接受。正是在这个意义上，国际秩序体现为一种“行为格局”。
秩序是国家追求的基本价值。在国家之间，无论是冲突还是合作，直接目的之一都是建立某种秩序。有了秩序，国家才能稳定、持续和低代价地获取利益。
近年来，伴随局势的变化，国际秩序日益成为关注热点，以之为主题的文章很多。不过，令人不解的是，很少有论者对这个概念进行明确解释，好像这个用语不言自明，可以指涉任何令人感兴趣的方面。
实际上，不对国际秩序进行确切界定，读者就不知道文章在论述什么，也不可能知道文章的论述有没有道理。
如何理解“国际秩序”？这里阐述一家之言。
秩序是关联规范的一种状态
“秩序”的中文词义，是“有条理、不混乱”。在英文中，order也有相应的词义，指一种有组织的状况。针对物，意为安排得当、整齐或和谐；针对人，意为管理社会成员公共行为的法律或规定得到遵守，并且权威得到服从。概括起来，“秩序”可以解释为依特定顺序、模式而形成的人或物间关系的一种有条理的状态。
事物或者人要形成有序的状态，就要有规矩。服务员把会场的杯子摆成有严格间距的一条线，是根据苛刻的标准。人与人之间能有序互动，是因为有约束行为的规范。所谓规范，是指适当行为的准则。
比如，乘坐地铁，顺序排队，先下后上，就有条理，反之就混乱。作为行为准则，规范可能有明文规定，比如各种法律、法规；也可能只是默契，比如路上行人靠右边走。在这里，无论行为准则表现为何种形式，秩序都是关联规范的一种状态。
理解秩序与规范的关联，存在微观与宏观两种视角。
微观的理解，是把秩序与某个特定的规范相联系。比如，交通秩序是与交通规则相联系，无论是司机开车上路，还是警察处理违章，都依规行事才能使道路交通有条理、不混乱。从这个角度理解，只要行为体在某个问题领域的互动，形成了遵守规范的状态，那么就构成了秩序。由于行为体在不同领域互动须遵守不同的规范，因此社会中的秩序是多元的，比如工作秩序、生产秩序、教学秩序等。
与微观的视角不同，宏观的理解是着眼于秩序的整体结构，这种结构对应的，是规范的综合体。比如，一个国家的社会秩序会涉及方方面面的规范，既包括宪法这种根本大法，也包括各项具体的法律、法规。显然，国家秩序的维持，需要法律法规的整个体系发挥作用。按照这样的理解，秩序是一种系统的存在，所关联的各种规范具有整体结构。
当然，无论是关联单一规范还是规范体系，规范本身都应该是明确的、可描述的并且是可操作的。如果讨论秩序完全不涉及对应的规范，或者指涉的规范抽象含糊，那么就可能沦为空谈。至于把秩序泛化，使之成为无法界定的概念，那就更远离了这个概念的本义。
理解国际秩序的两种视角
把“秩序”的概念用于国际关系，就有了“国际秩序”。
国际秩序，是指国际关系中的行为体处于一种“有条理、不混乱”的状态。由于国际关系中的主角是国家，因此，国际秩序主要指涉的，是国家间关系或国际互动。与国内事务同理，国际互动要有秩序，国家就必须接受并遵守共同的行为规范。有了规范，一国的行为才能被体系中的其他国家所接受。正是在这个意义上，国际秩序体现为一种“行为格局”。
在这里，我们需要在概念上搞清楚“国际体系”与“国际秩序”的关系。
对于国家来说，不论是进行合作还是冲突，只要互动达到影响彼此政策的程度，它们就构成了国际体系。倘若参与体系互动的国家都接受并遵守一定的规范，那它们的关系就构成了国际秩序。
观察国家间的互动可以看到，它们在一个个具体问题上互动，可以形成许多具体的秩序。在这些秩序中，有些具有普遍性，如世界各国签署海洋法公约所形成的海洋主权与管辖秩序；有些则是局部的，如欧盟、东盟所建立的地区秩序；有些具有开放性，所有国家都可以加入，如签署《武器贸易条约》所形成的常规武器贸易秩序；有些则有门槛，需要谈判加入，如自由贸易区秩序；有些对国家约束程度较高，如军事同盟条约、边界条约所确立的秩序；也有些则比较松散，如建立在各种伙伴关系基础上的秩序。
国际关系中的众多具体秩序，从系统的视角来看，可以理解为一种复杂的结构。通常，若干相互联系的具体秩序组合在一起，能够构成一种相对宏观的秩序。比如，在核武器和核军控领域，就存在涉及限制核武器发展与部署、裁减核军备、保障无核国家安全以及出口控制等诸多条约和组织。与这些条约组织相关的规范，所涉及的具体问题不同，参与国家也不同，但共同构成了维护核安全的全球秩序。
如果从更宏观的视角来看，即把国际秩序理解为，国际关系的整体结构“有条理、不混乱”，那么与之相对应的规范结构，就会涉及国家间互动的方方面面，例如互不干涉、侵犯的主权规范，以谈判方式解决国际问题的外交规范，应对跨国问题的全球治理规范，保护人权的规范，国际贸易与金融规范，国际司法规范以及涉及气象、民航、邮政、海事等诸多功能领域的规范。这些规范各自发挥着不同的作用，但作为宏观的国际秩序的组成部分又是相互联系的。
从“国际秩序”一词的使用来看，人们通常是指这类宏观结构。不过，由于构成国际秩序的要素难以穷尽，因此不特别界定它具体涉及哪些问题领域、规范、参与国家与范围等，所讲秩序就可能是一个不确定的东西。例如，“自由主义国际秩序”就是一个常被提到但却很少被确切界定的概念。实际上，不联系明确规范泛泛而论，往往让人不知所云。
国际秩序形成于国家间的互动
国际秩序的形成不同于国内秩序。在国家内部，不论实行的是何种政治体制，都存在法定的最高权力机构，而这个机构最主要的职能，就是建立和维护秩序。然而，以“无政府”为特点的国际关系，则不存在居于主权国家之上的更高权力机构。约束国家行为的规范，都是经由国家间的互动建立并发挥作用的。国家间进行不同属性的互动，就会建立不同的规范与秩序。
作为主权者，国家都是拥有强制性力量（以军事力量为基础）的权力体，具备在一定条件下让他者做原本不会做之事的能力。基于这种能力互动，就会形成权力关系。在这种关系中，大国特别是超级大国居于主导地位。它们凭借显著超越其他国家的经济与军事实力（硬权力），以及吸引他国认可的制度与价值观（软权力），可以扮演建立秩序的公共权力的角色。
在冷战期间，苏联和美国两个超级大国所主导的东西方阵营，所建立的就是这种秩序。
由于这种秩序的实质，是权力体以强制手段迫使他者接受一定的安排，因此一旦权力支配关系失效，秩序就会瓦解。20世纪80年代末开始的苏东巨变，就导致原苏联支配下的国际秩序不复存在。
国家基于权力互动所形成的秩序，涉及“世界格局”的概念。
格局，是指大国间的权力结构，诸如单极、两极或多极。单极是指单一霸权国在国际关系中居支配地位，两极是指两个超级大国的并存和争霸，多极则是指多个大国相互制衡。对于能参与这种游戏的大国来说，无论是霸权国的地位被接受，还是相互间制衡的局面被认可，只要权力结构稳定下来，不存在挑战者，权力秩序就形成了。在这种秩序中，通行的规范是权力政治原则，即谁的拳头大，就谁说了算。不论存在几极，中小国家的行为都会受到大国意志的影响。
除了受权力关系左右，国家间形成秩序还会受到利益关系的驱动。
在这里，“利益”是指好处。国家对外打交道，目的都是谋求好处。
在谋求利益的过程中，国家会发现有些好处对各方都有利，比如扩大经贸往来、保护生态环境、反对恐怖主义、防止核武器扩散等。这样的好处就是“共同利益”。
要谋求共同利益，就需要开展合作，确立共同的行为规范，比如签订双边或多边条约。国家接受这样的规范并约束自己的行为，秩序就建立了。在当今的国际关系中，基于各种国际组织、国际条约等形成的行为格局，就属于这类秩序，而无所不包的联合国，则是这类秩序的集大成者。
国家基于共同利益建立秩序的过程，涉及“多边主义”的概念。多边主义是指多边外交，即三个或更多国家参与的外交互动，其中包括正式的国际组织的活动，也包括各种机制化的峰会和围绕热点问题的谈判。这种外交模式，本身并不等于秩序，只有谈判达成协议并且协议得到执行，才算建立了秩序。
在国家间的互动中，无论是基于权力关系还是利益关系，都有主观意图在指导，有对自身与他者的身份定位，例如划分我们和他们、朋友和敌人。在国际政治中，所谓东方和西方、南方和北方、中心和外围等，就是基于观念和价值对国家的一种划分。有共同价值观的国家，会基于身份认同建立秩序。
以欧盟为例，其一体化进程能够成功，虽然有权力和利益因素的影响，但最根本的原因是这些国家都认同欧洲文明，都自认为是欧洲人。这种身份定位为欧洲统一观念的发展和欧盟秩序的建立奠定了基础。
对于国家来说，要建立秩序，行为规范就要得到各方的同意。这种寻求同意与共识的过程，往往有复杂的机制，常常是多种属性的互动并存，包括大国的施压、利益的讨价还价以及价值与身份的认同。
国际公共品与大国责任
建立在同意基础上的国际秩序，在原则上能使参与互动的国家都从中得到好处。例如，达成减少温室气体排放协议，有利于全球的生态安全；对等给予最惠国待遇，可以推动国家间自由贸易；建立稳定的金融体系，可以减少金融风险。对于国家来说，秩序是可以共享的“国际公共品”。
所谓“公共品”，按照流行的界定，是指可以惠及所有国家、群体和世代的物品。然而，就国际公共品而言，则不能一概而论，因为与不同秩序对应的公共品有不同的惠及范围。
区域性秩序，如欧盟、东盟，其公共品惠及的是地区范围。俱乐部秩序，如北约、北美自由贸易区、申根区、欧元区等，其公共品则只惠及参与的成员。即使是普遍性秩序，通常也达不到全覆盖的程度。例如以世界贸易组织为框架的世界贸易秩序，尽管已有164个成员，涵盖世界贸易量的98%，但仍有20多个国家未能加入其中，因而其开放贸易的规范还不能造福于全球。
国际公共品作为互动产物，之所以起作用的空间受限，在大多数情况下，是因为愿意并能够遵守特定规范的国家有限，而且还因为愿意并能够承担公共品成本的国家有限。在一些问题领域，国家提供公共品是需要承担巨大代价的。
以联合国维和行动为例，这种制止冲突的机制要稳定运作，不但需要成员国分担经费（最近一个财年的预算约为65亿美元），而且需要派出大量人员。据统计，自1948年以来，有超过一百万人参与了维和行动，有3700多人献出了生命。
国家承担公共品的成本，有不同的情形。比较常见的，是为各种机制提供运行经费，比如为联合国、世界贸易组织分担会费。这种代价相对较小。还有一种情况是，为履行承诺在一定程度上牺牲本国利益。比如，为限制温室气体排放改变能源和产业结构，进行大规模对外援助，以及在国际范围进行基础设施建设。这些都需要国家付出沉重的经济代价。
国家分担公共品成本，通常是根据实力确定份额。实力强大的国家需要承担更高的比例。例如在联合国，美国承担了常规预算的22%，维和经费的27.89%。大国愿意这样做，是为了让其他国家接受其主导地位，能够这样做，是因为有超强的实力。特别是在主导建立新秩序时，大国承担提供公共品的责任是不可缺少的。
以二战后国际金融体系的建立为例，美国能主导建立以美元为公共品的“布雷顿森林体系”，让美元与黄金直接挂钩，让其他国家的货币都与美元直接挂钩，是因为它的经济实力和黄金储备都有无与伦比的优势。
在大国推动建立秩序的过程中，尽管中小国家也不得不付出一定代价，例如美国的盟国就不得不分担美国驻军费用，但它们更愿意扮演“搭便车”的角色。由于建立秩序的集体行动不可能自发形成，因此需要大国起主导作用。如果大国不带头提供公共品，承担稳定秩序的成本，那么世界就有可能陷入一些学者所说的“金德尔伯格陷阱”。
当然，大国主导建立国际秩序，提供国际公共品，是有一定限度的。当它们的实力不足以负担这种成本时，继续这样做就会使自己陷于困境。
国际秩序的演变
国际秩序作为国家间互动的一种状态，既具有相对稳定的一面，又具有演进变革的一面。这种演进，可能表现为新秩序取代旧秩序，也可能表现为秩序本身的结构框架、规范条款、作用范围等方面的变革。
例如，从一战后的国联到二战后的联合国，就属于主权秩序的新旧更替，而联合国气候变化大会的持续谈判和相继达成的系列协定，则属于规范条款的演变。
秩序之所以会发生变革，既有外因，也有内因。外因，是指形势的变化。例如，冷战的结束，就从根本上改变了联合国框架内的世界秩序。内因，则是指互动成员因利益与目标发生变化而对现有规范的不满，当这种不满达到一定程度后，就会导致秩序的变革。
在多数情况下，秩序演进是表现为后一种情形，即制度规范的不断调整。这里的调整，是指不断适应新的外部情况和成员国的要求，包括通过谈判使不完善的制度逐步完善，也包括使临时制度变成正式制度。
例如，二战后奠定全球贸易秩序的“关贸总协定”，一直是作为临时协定起作用。从1947年到1994年，在经历了8轮多边谈判后，最终128个缔约方宣布该临时机构使命完成，以正式的“世界贸易组织”取而代之。
在国际秩序的演进中，每一方都希望所确立的规范能符合自己的愿望，都不希望做出有损自己利益的妥协。虽然最终达成的协议可以使各方都受益，但总有些国家对结果不大满意。感到相对得益少甚至利益有损的国家，会力图改革现有秩序。如果不能改变现状，它们就有可能退出秩序。
需要注意的是，在成员与规范的关系上，国际秩序与国内秩序是不同的。国内秩序是不能有例外的，一旦规范确立（不论是通过革命还是通过法定修订程序），所有成员都必须遵守，而国际秩序则是可以退出的。很多协定本身就带有退出机制。例如，英国脱欧、美国特朗普政府退出一系列国际组织、条约，都属于这种情况。当然，国家退出特定秩序并不是不要秩序，而是想另外建立对自己有利的新秩序。
在变革国际秩序的过程中，大国通常居于主导地位，因为它们能够在自己选择的任何问题领域采取决定性行动。不过，大国要实现目标，是不能缺少中小国家的同意的，否则就不可能形成集体行动。面对全球范围内货物、资本、人力、知识、信息、武器、犯罪、污染、各种时尚和信仰日益加速的跨国流动，现在有越来越多的问题超出了大国的可控范围，不再由大国说了算。虽然多边外交和全球治理是被认为是建立秩序的可选途径，但并不一定有效。
由于当今的世界舞台已变得更加拥挤，各国发出的声音更加多元，因此国际秩序大概很难再形成某种格局的一统天下。在不同的秩序观和不同的秩序安排之间，竞争的态势可能会长期存在。在这种竞争中，虽然主导国家稳定提供国际公共品是不可缺少的条件，但价值与观念能否被世界各国认同可能更为重要。