对修改全国人大及其常委会组织法和议事规则的若干建议
刘松山*
载《中国法律评论》2019年第6期
这段时间，有关方面正在酝酿修改全国人大组织法、全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则等三件重要法律。这是深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，发展完善社会主义民主政治制度的重要举措。本文对修改三件重要法律提出一些建议。
一、贯彻落实“三统一”“四善于”精神
按照修改后的宪法和党的十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定，在修改三件法律时，进一步明确和加强党中央对全国人大及其常委会的领导，是必然的。但如何在法律中科学体现党的领导，处理好坚持党的领导与实现人民当家作主的关系，需要认真研究。
中共全国人大常委会党组工作规则规定，人大常委会党组对全国人大及其常委会的领导，要做到两个“确保”，即确保党的主张经过法定程序成为国家意志，确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的领导人员。如何实现两个“确保”？一是要坚持党的领导；二是要改善党的领导。坚持党的领导是毫无疑问的，关键是如何改善党的领导。
对于改善党的领导，党的十八届四中全会提出了“三统一”“四善于”，为党中央领导全国人大及其常委会的工作提供了根本遵循。实现以上两个“确保”，就是要在修改三件法律中充分体现“三统一”“四善于”精神，特别是要把党中央领导全国人大及其常委会依法行使职权同党依法执政和在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党中央的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党中央推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过人大及其常委会实施党中央对国家和社会的领导，善于在人大及其常委会中运用民主集中制维护党中央权威、维护法制统一、维护全党全国团结统一。建议有关方面在修改法律时，紧紧扣住四中全会的重大精神，设计“三统一”“四善于”的体制、机制和程序，使党中央对全国人大及其常委会的领导科学化、制度化、规范化、程序化，这对于发展完善人民代表大会制度，实现党的领导、人民当家作、依法治国有机统一，具有重大意义。
二、改革和明确全国人大常委会组成人员的人数
全国人大是最高国家权力机关，常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间行使代表大会的职权。全国人大及其常委会行使各项职权的前提是，必须有明确的法定人数。但现有法律对这一事项的规定很不完善。建议在修改法律时明确规定以下问题：
1.明确全国人大代表的数量范围。选举法规定，全国人大代表的名额不超过三千人。这个数量可以说比较明确，但又并不明确，因为它明确了上限不超过三千人，没有明确下限不得少于多少人。从这些年的惯例看，基本是2980人左右，但惯例并不代表法律的具体规定。理论中，一直有观点建议大幅削减全国人大代表人数，在可以预见的时间内，这一观点尚不具备实现条件。但是，由法律明确规定代表人数的具体范围或者数量，是可行的、必要的。比如，在修改全国人大组织法时，可以明确规定，全国人大代表的名额不少2980人，不超过3000人，或者就明确规定为2980人。同时，删去选举法中不超过3000人的规定。代表人数由全国人大组织法规定比较适宜，因为法定的代表人数是全国人大组织的基础，而选举法是规定选举程序的法律，可以不对代表人数做出规定。
2.大幅增加和明确常委会委员的数量。宪法和全国人大组织法对全国人大常委会委员数量的规定，是“委员若干人”。但是，“若干”是多少？并不清晰。从语义上理解，“若干”是不定量的意思，但全国人大常委会这样重要的权力机关，其委员的数量在法律上却给人不定量的理解，不合适。实践中，一般理解的“若干”，大多为几个、十几个，而数十、上百个，就不适宜叫“若干”了。所以，在法律中明确全国人大常委会委员的人数，十分必要。
十三届全国人大常委会组成人员共175人。其中，委员159人（十届全国人大以来，常委会委员人数基本稳定在159人左右）。在我国，由近3000名代表组成的全国人大，虽然是最高国家权力机关，但并不经常性地行使职权，它闭会期间经常性的职权只能由常委会行使。但是，在一个14亿人口的大国，这样一个经常性地行使国家最高权力的机关，其组成人员只有175人，委员只有159人左右，又是经过层层间接选举产生的，其代表性和民意基础，是容易引起争议的。国外议会两院的组成人员基本都是几百人甚至上千人。比如，美国参众两院的议员有535人，英国上下议院加起来1431人，法国国民议会两院577人，日本参从两院707人，德国联邦议会两院709人，俄罗斯联邦会议两院628人，印度人民院和联邦院789人（由于各国议会的议员人数可能发生变化，以上这些数字未必精确）。国外议会制度我们不能学，但其中的一些技术和经验是可以借鉴的。除了印度之外，这些国家的人口数量只能算中国的零头，但它们的议会组成人员最少也是500多人，其确定议员数量的根据是什么，值得我们研究借鉴。六届全国人大时，常委会组成人员155人（那时全国的人口只有10亿左右），从十届至今，稳定在175人。确定这个人数，有历史的原因，也有惯例的影响。但随着人口的增长，特别是改革开放的推进和经济社会的快速发展，社会分工日益精细复杂，利益和价值观念不断多元化，新的社会阶层不断出现，一个由间接选举产生的175人组成的常委会，与充分代表和反映民意的要求相比，与常委会的重要地位和职权相比，都是不相称的。建议在全国人大代表人数不变的情况下，大幅增加常委会委员的人数，数量可以达到500至1200人左右，最好在1000人上下，并且由全国人大组织法做出明确规定。这样，就相当于在代表大会闭会期间，仍然有三分之一的专职代表在经常性地行使职权，这对增强常委会的力量与权威，保证国家最高权力的高质量行使，具有重大意义。
3.明确副委员长的人数。宪法和全国人大组织法对副委员长人数的规定，与委员一样，也是“若干人”，没有明确的数字。但在全国人大常委会中，副委员长是仅次于委员长的重要职务，与委员长和秘书长组成的委员长会议，处理常委会的重要日常工作，因此，应当有法定的人数。自1954年第一届全国人大以来，副委员长人数最少的时候为13人（第一届、第十一届、第十二届），最多时22人（第四届），但最近四届以来，基本稳定在13人至15人之间。建议总结经验惯例，在全国人大组织法中对副委员长的人数作出明确规定。
三、进一步明确委员长会议的性质与职权
建议在修改全国人大组织法和常委会议事规则时，对委员长会议的有关事项加以完善。
1.明确委员长会议的性质与地位。委员长会议是全国人大常委会极为重要的内部组织，应当有明确的法律性质与地位。根据宪法法律的有关规定和精神，全国人大及其常委会的其他内部组织，都有明确的法律性质和地位。比如，全国人大专门委员会是代表大会的工作机构，在代表大会闭会期间受常委会领导，法制工作委员会和预算工作委员会是常委会的工作机构，办公厅是常委会的办事机构，工作机构和办事机构均受常委会领导。但是，委员长会议属于什么性质，具有什么样的法律地位，宪法法律却没有规定。委员长会议能算是工作机构、办事机构吗？似乎并不合适，因为这样，可能就降低了它的崇高地位，限制了它的应有职权。不能算工作机构、办事机构，那么，能算是权力机关吗？显然也不行，因为只有全国人大及其常委会才是权力机关，如果委员长会议也是权力机关，在国家机构的最顶层，就有三个权力机关了。那么，能算常委会的领导机关吗？恐怕更不行，如果这样，就可能导致全国人大及其常委会领导体制的紊乱。长期以来，也正是因为委员长会议的法律性质和地位不清晰，才导致了其行使职权的不确定性，甚至引起了人们对它凌驾于常委会之上的不必要的担忧。这是个重大问题，建议在修改全国人大组织法时予以研究解决。
2.明确和细化委员长会议的职权。按照全国人大组织法第25条的规定，委员长会议的职权只有四项：一是，决定常委会会期，拟定会议议程草案；二是，对向常委会提出的议案和质询案决定交由专门委员会审议或提请常委会审议；三是，指导专门委员会日常工作；四是，处理常委会其他重要的日常工作（需要注意的是，第四项兜底性规定中的“其他重要的日常工作”，其重要性是不应超过前三项工作的）。这些职权都是程序性的，不能实质上左右常委会会议的议程和走向。但实践中，委员长会议行使的职权已明显超过了上述法律规定。
比如，委员长会议自己通过的议事规则就规定，委员长会议有“通过全国人大常委会年度工作要点和立法工作计划、监督工作计划等”的“职责”，立法法还规定，立法规划由委员长会议通过。这些都是十分重要的权力，是常委会行使职权的总开关，如果都由委员长会议决定和通过，委员长会议实际就具有了领导常委会的倾向。而委员长会议的议事规则不是法律，立法法有关立法规划由委员长会议通过的规定，是否与全国人大组织法关于委员长会议职权的规定相冲突，也值得研究。作为法律的常委会议事规则、监督法，均没有规定委员长会议有权处理上述事项，可以对照的是，常委会议事规则倒是规定，委员长会议拟定的常委会议程草案，都要提请常委会全体会议决定。也就是说，一个会议议程草案都须由常委会决定，而不能由委员长会议决定，而相比于上述委员长会议通过的工作要点、工作计划规划等事项，就易让人感觉到，不重要的事项倒要常委会决定，而十分重要的事项却是由委员长会议决定的，这是否符合科学立法的要求？
比如，委员长会议议事规则还规定，委员长会议有权向常委会提名全国人大各专门委员会副主任委员和部分委员人选，提名常委会代表资格审查委员会主任委员、副主任委员和委员人选。这是十分重要的人事权力，显然超越了全国人大组织法第25条规定的范围。
还有，全国人大组织法规定，委员长会议对向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会审议。容易产生两个问题：一是，委员长会议可以将全部议案质询案决定交由专门委员会审议，而不提请常委会审议，实际上卡住了常委会直接审议的通道；二是，“决定交由”的含义并不清晰，可以理解为“决定是否交由”或者“决定是否列入”，实际也使得委员长会议可以卡住议案质询案直接通向常委会的通道，立法法中就出现了这些情况。
而实践中，委员长会议以“原则同意”或者“通过”的方式，出台了为数不少的直接或者间接规范全国人大及其常委会行使职权的内部工作制度。这些制度性文件是不是具有立法的性质，其所涉事项与国家立法权有没有重合交叉，是值得梳理研究的。
3.研究常委会“重要日常工作”的含义。按照宪法和全国人大组织法的规定，委员长会议的职权是处理常委会的重要日常工作。但什么叫“重要日常工作”？常委会的重要日常工作不就是举行会议，进行审议表决吗？除了举行会议外，常委会作为一个合议机关，在闭会期间是无法开展日常工作的。而工作机构、办事机构是常委会的参谋助手，为常委会提供服务，无论在常委会开会还是闭会期间，它们的日常工作在性质上是为常委会举行会议做准备，或者落实常委会会议的要求，而不是常委会本身的日常工作；没有常委会的授权或者同意，它们也不能代表常委会。那么，委员长会议所处理的工作是什么性质？似乎应当说，也属于为常委会服务性质的，而不是常委会的日常工作，只不过它的服务事项比工作机构、办事机构所服务的事项更为重要。如果把委员长会议、工作机构、办事机构的日常工作，都说成是常委会的日常工作或者重要日常工作，就可能让人产生这三个主体都代表全国人大常委会的错觉。所以，为了科学规定委员长会议包括工作机构和办事机构的职权，需要对为常委会服务的参谋辅助工作与常委会本身的工作做清晰的区分。建议有关方面对这个问题予以研究，可以在修改这几件法律时，对宪法有关“重要日常工作”的用语做个别调整，也可在不修改宪法的情况下，在全国人大组织法和常委会议事规则中对委员长会议的职权做明确列举，不做兜底规定，让人通过列举看出委员长会议的具体工作与常委会本身工作的区别。
4.将委员长会议议事规则的内容放到常委会议事规则中规定。现在，委员长会议通过的委员长会议议事规则，有两个问题：第一，它不是法律，不具有法律效力，但却与常委会会议有密切关联；第二，它的议事程序非常简约，既没有规定委员长会议组成人员之间的相互关系，也没有规定委员长会议的表决机制。由于委员长会议是全国人大组织法中的重要内容，并与常委会会议具有重要联系，其行使职权直接影响常委会会议的程序与结果，建议将委员长会议议事规则的部分内容化解到全国人大组织法中，并在常委会议事规则中对其议事程序做详细和完善的规定。
5.明确全国人大常委会党组、委员长、委员长会议以及常委会彼此之间的关系。全国人大常委会是党中央领导下的重要政治机关，党中央是通过全国人大常委会党组来实现对常委会的领导的，而委员长又是当然的党组书记，在委员长会议中居于十分重要的地位，委员长会议在常委会的内部组织中又居于最重要地位，所以，科学设计和安排这几个重要主体之间的关系，对于坚持党的领导与保障全国人大常委会充分发扬民主，具有十分重大的意义。现在，全国人大常委会党组有一个工作规则，这个规则的宗旨是保证党组在全国人大常委会中发挥领导核心作用。常委会是国家机关，它的议事规则第二条明确规定，常委会审议议案、决定问题应当充分发扬民主，因此，它的宗旨是发扬民主。但是，委员长会议的议事规则并没有明确委员长会议的宗旨。建议将几个议事规则的内容结合起来，通盘考虑以上几个重要主体之间的关系，将党组工作规则和委员长议会议事规则中的一些内容，整合规定到全国人大组织法和常委会议事规则中，使委员长、委员长会议成为常委会党组和常委会之间的重要桥梁，能够有效地将坚持党中央的领导和保证常委会充分发扬民主统一起来。
四、完善全国人大及其常委会的会期制度
法定的会期制度是人大及其常委会组成人员充分发表意见、提高审议质量的保证。根据全国人大议事规则和常委会议事规则的规定，全国人大会议于每年第一季度举行，常委会会议一般每两个月举行一次，这两个规定是会期的重要内容。但是，每次会议举行多长时间，或者一年、一届人大及其常委会应当有多长的开会时间，法律却没有规定。从这些年的惯例看，全国人大会议每年都在3月5日召开，会期在10至15天左右。实践证明，这一做法是可行的，建议在全国人大议事规则中把这个一般性的做法明确规定下来。同时增加一项立法设计：必要时，由特定的主体提议，经大会主席团决定，可以延长会议时间。
应当着重完善的是常委会的会议时间。从六届至十二届，每届五年中，全国人大常委会开会的天数分别是：六届227天，年均开会45天；七届212天，年均开会42天；八届210天，年均开会42天；九届177天，年均开会35天；十届161天，年均开会32天；十一届134天；年均开会27天；十二届153天，年均开会31天。从这个数据看，常委会在5年中开会的总天数明显呈逐届减少的趋势。其中，十一届常委会五年中年均仅开会仅27天，而最近的十二届年均开会也只有31天。这个现象应当引起足够重视和研究。为什么六、七届时，人口比现在少几个亿，经济社会的发展以及改革开放的形势任务远没有现在复杂，人民代表大会制度的健全完善处于起步阶段，立法任务没有后来的几届繁重，而常委会的会期却比后来的几届会期长很多？国外议会一年中差不多有半年甚至更多的时间在开会，我国的人大常委会虽然不能同国外议会简单类比，但开会时间太短显然不利于人民当家作主。
建议在常委会议事规则中明确规定和大幅延长常委会的会期。由于常委会每次开会的议程具有不确定性，要求规定每次开会的具体时间，不太可行。但是，把常委会的议事决策时间放到一定时期内党和国家议事决策的整体格局中通盘考虑，是可以对开会时间进行总量规定的。比如，可以规定一年开会不得少于60天或者一届开会不得少于300天。有了这样的总数，有关方面就可以根据常委会的年度工作要点和立法、监督的工作计划以及一届常委会的总体工作规划，在每年或者一届的总天数中针对性地灵活安排每次会议的时间，保证那些涉及重大复杂问题的议案有充足的审议时间。在这个基础上，还可以规定特定的主体（比如常委会组成人员、专门委员会等）在常委会会议期间，可以提起延长会议时间的动议。因为每次会议究竟要开多长时间，并不是事先就能估算出来的，事先决定的开会时间有时未必合理科学，会议所需的时间常常只有在会议进行中随着问题审议的进展才能逐渐清晰。临时延长会议时间是有先例的。比如，在建国前夕北京市召开各界人民代表会议时，由于毛泽东到会讲话，提出了市民来信反映的物价高涨和捐税、失业多的问题，建议代表会议处理，会议就当即决定将原定的会期三天延长为五天。[1]再比如，六届全国人大期间，在彭真委员长主持下，常委会在会议审议的过程中，就多次延长原定的会议时间。建议在修改法律时总结历史经验和现实需要，为延长会期留下适当空间。
五、改革代表团、一定数量代表或者委员提出议案的制度
全国人大及其常委会开会的前提，就是有动议。但长期以来，会议审议的议案，基本是由国家机关及其内部组织提出的，代表团或者一定数量的代表或者委员提出的议案，除了极个别的情况外，尚没有直接进入会议议程的先例。建议修改法律时对此问题予以重视研究。
1.对主席团和委员长会议审查处理议案的性质予以研究。按照全国人大组织法等法律的规定，一个代表团或者三十名以上的代表，或者常委会组成人员十人以上，可以分别向代表大会或者常委会提出属于代表大会或者常委会职权范围内的议案，由主席团或者委员长会议决定是否列入大会议程或者提请常委会会议审议。这就是说，主席团或者委员长会议对代表团或者一定数量的代表、委员提出的议案，具有进行实质性审查并作出处理决定的职权。
但这有几个问题需要研究：
一是，根据全国人大组织法的规定，主席团是由全国人大预备会议选举产生的，是只存在于本次会议期间的临时性机构，不是全国人大的常设机关；而且，其职权是主持大会会议，但主持应当是程序性的。这样，将对各类议案进行实质性审查并予以处理的职权，交给主席团这一临时性、程序性的会议主持机构，是否适宜，就值得研究了。而委员长会议虽然不是临时性的机构，但一概由它对一定数量的委员向常委会提出的议案进行经常性的审查处理，是否合适，也值得研究，因为这样，在委员向常委会提出议案的通道上，委员长会议实际就成为委员提出议案的审批机构了。
二是，代表团、一定数量的代表或者委员，是向代表大会或者常委会提出议案的，而不是向主席团或者委员长会议提出议案的。如果代表大会或者常委会由于特殊情况来不及审查处理代表委员提出的议案，可以临时授权主席团或者委员长会议对某次会议上提出的议案进行审查处理，但是，如果法律明确规定由主席团或者委员长会议来进行一般性的审查处理，其法理基础就需要研究论证。
2.对代表团、一定数量的代表或者委员向大会或者常委会提出议案的处理问题做新的立法设计。可以有几个方案：
方案一：对这几类主体直接向大会或者常委会提出议案，不作一般性规定，因为法律了做了一般性规定，这些主体特别是代表联名提议案的积极性高、数量多，但又总是不能进入大会议程，那么，这个规定就没有意义。在不作一般性规定的情况下，可以设计例外性规定，让代表团、代表和委员在特定情况下可以直接向大会或者常委会提出议案。
方案二：不规定代表团或者一定数量的代表可以直接向代表大会提出议案，或者即使可以直接提，也作严格限制。因为代表大会的时间有限，要审议决定的问题很多，议程早已确定下来，并经党中央批准，在会议过程中临时增加议案，基本没有可行性。但是，可以拓宽常委会会议将委员提出议案直接列入议程的通道，因为委员是专职的，有条件提出质量较高的议案，常委会的会议时间相对充裕，议程虽事先经党中央批准，但有调整的灵活空间。
方案三：在不改变现有关于代表团、一定数量的代表或者委员可以直接向代表大会或者常委会提出议案规定的情况下，设计一种激活机制：一是，改变将代表团或者代表提出议案的截止时间一般定为3月11日的惯例，将这一时间大幅提前，可以规定到会议召开的第一天最迟第二天。同时，规定委员须在常委会会议召开前的一段时间提出议案。二是，明确规定凡向代表大会或者常委会提出的议案，应当将议案全部内容直接交代表大会或者常委会审议，并专门留出审议议案的时间。三是，在代表大会或者常委会审议后，由主席团或者委员长会议综合审议意见，提出进一步的处理意见，提请代表大会或者常委会审议决定。四是，明确规定，代表大会或者常委会会议议程和日程中，应当为临时增加议案预留时间。
3.对闭会期间能否提出议案作出规定。现在，全国人大及其常委会的两个议事规则只规定，代表团、一定数量的代表或者委员可以向代表大会或者常委会提出议案，但没有规定提出议案的具体时间。会议中提出议案当然没有问题，但在闭会期间能否提出，向谁提出，如何处理，法律并没有作出规定，建议对这些问题予以明确。
4.对能否向“两高”和监察委员会提出质询案予以规范。常委会议事规则和监督法都规定，常委会组成人员在会议期间有权对“两高”提出质询案，但代表大会组织法和议事规则代表却没有规定代表有质询“两高”的权力。而代表法第十四条又明确规定，全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，有权书面提出对“两高”的质询案。建议将这些法律的规定与全国人大组织法一致起来，做统一规定，并对代表或者委员能否向监察委员会提出质询案，予以研究规定。
5.对议案的性质、种类、结构加以研究规范。宪法和有关法律既规定了有关主体可以提出议案，又规定了宪法修改案、法律案、质询案、撤职案、罢免案等动议的表现形式，还规定人大代表有权向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。但是，对于什么叫议案，议案究竟有哪些种类以及应当具备什么样的结构，议案与建议、批评和意见有什么区别，宪法法律并没有做出明确规定，理论实践中如何把握，也并不清晰一致。比如，按照法律的分散规定和日常理解，一般都会认为，质询案、罢免案等都属于议案的一种，但代表法第3条又明确规定，代表有权“依法联名提出议案、质询案、罢免案等”，这又说明，质询案、罢免案等，并不属于议案的一种，而是与议案平行的一类动议。再比如，历届全国人大会议在处理代表议案时，都有数量不少的议案被转化为代表建议、批评和意见，这说明，不少代表在提出议案时，尚未弄清楚议案与建议、批评和意见的区别。由委员长会议原则同意的全国人大代表议案处理办法，力图对议案做这样的解释：“属于全国人民代表大会职权范围内的议事原案”，即议案就是议事原案。但这个实际是一种循环解释，还是不甚清楚。这个办法还规定，议案应当有案由、案据和方案，但对这三个要件的理解，伸缩性是很大的。比如，代表联名提出一件法律议案，这个议案的方案可以是总体的框架设想，也是可以十分详细的法律条文，那么，这个方案究竟要达到什么标准才算是正式的议案，并进入会议的议程呢？建议针对实际，将一些代表议案工作的内部文件进行梳理提升，在修改法律时对议案本身及其相关的各类基础性问题做出明确规定。
六、完善会议的公开制度
这有几个问题可以研究：
一是，明确规定列席常委会会议的全国人大代表的人数。当然，如果大幅增加常委会委员的人数，就不必列席过多代表，因为委员的数量增加，其代表性也相应扩大了。但如果维持现有委员的人数，即应让较多的代表列席常委会会议，并有法定的人数。
二是，完善并明确规定全国人大及其常委会会议的旁听制度，让广大群众能够直接参与和了解最高权力机关行使职权的过程。
三是，完善并明确规定全国人大及其常委会的新闻报道制度。比如，可以总结实践中成功的经验做法，将相关的新闻发言人制度、记者招待会等做法上升为法律规定。
在新闻报道制度中，可以着重研究会议现场直播、人事任免理由、批评意见、敏感问题争议以及各类表决结果等的公开问题。这些都是新闻报道制度中的难点和焦点，如果以适当方式公开，对宣传人大制度、引导舆论形成共识，很有积极意义；如果因担心出问题，一律不予公开，则效果不好。1986年全国人大常委会审议破产法时，中央电视台曾经进行会议直播，社会反响强烈。全国人大及其常委会行使职权的哪些事项可以进行电视或者网络直播？是可以研究规范的。实践中，有关人事任免的信息，除了公开国家领导人的个人简历之外，其他由人大及其常委会任免的人员，信息资料和任免理由十分匮乏，而这些往往是社会最关注的，建议以法律规定的方式，扩大这方面的公开范围。1954年宪法通过后的一段时间内，全国人大代表在全国人大会议上对国务院工作的所有批评意见，都是可以全文登载《人民日报》的，周恩来总理曾明确说，“把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的都发表出来”。[2]当然，现在要求这样做并不现实。但是，如果人民群众看不到代表或者委员的批评性发言，就会损害人民代表大会制度的真实性，建议对这个问题予以研究，并做出鼓励性、前瞻性规定。对于重大的敏感争议性问题，建议明确规定公开的原则和限制。而全国人大及其常委会议的各类表决结果，特别是投票情况、得票结果，也应当由主流的媒体公开。
七、完善全国人大会议审议工作报告的制度
长期以来，全国人大会议的一项重要内容，就是审议“一府两院”的工作报告。但是，这项工作中遇到的一些问题尚没有引起足够重视，也缺乏应有的制度规范。
1.工作报告的内容和结构，应予研究。实践中，“一府两院”的工作报告已经基本形成了固定的程式，主要包括过去一年工作的回顾，工作中的特点与经验业绩，存在的问题，未来一年工作的展望等。但有几个问题需要研究规范：
一是，“一府两院”应否以及在多大范围内报告下级机关的工作？每年全国人大会议上，国务院总理所作的报告叫“政府工作报告”，“两高”负责人所做的叫“最高人民法院工作报告”和“最高人民检察院工作报告”。三个工作报告的内容并非国务院和“两高”的工作，而是各级政府、各级法院、各级检察院的工作。但是，按照宪法和相关法律的规定，全国人大监督的是国务院、最高法院和最高检察院的工作，而不包括它们下级机关的工作，地方“一府两院”的工作是由地方人大监督的。所以，国务院总理所做的报告不宜叫“政府工作报告”，而应当叫“国务院工作报告”，三机关负责人所报告的也不应当是各级政府、各级法院和各级检察院的工作，而应当是三机关自身的工作。如果要报告下级机关的工作，也应当围绕三机关与下级机关的法律关系，报告它们在处理这一关系方面的工作，通过报告中央一级机关的工作，来向全国人大反映和揭示中央与地方工作的全局。比如，国务院与地方政府是领导关系，总理所报告的就应当是国务院在处理这一领导关系方面的得与失、经验、问题与教训。比如，最高法院与下级法院是法律监督关系，最高法院就应当报告如何落实这一关系方面所做的工作，而不应当是下级法院的普遍性工作。
二是，工作报告中应当包括领导人个人自我述职的内容。国务院总理、“两高”负责人既有相应国家机关中的最高法律地位，又具有崇高的政治地位，代表了“一府两院”的形象，社会对他们的关注评价实际就代表了对“一府两院”的关注评价。全国人大对“一府两院”的工作监督，在很大程度上就是对三机关领导人个人的监督，因为他们个人对三机关的工作具有重要影响。因此，应当在法律上要求工作报告中有领导人个人述职、自我评价、回应社会等方面的内容。这样，工作报告就会有血有肉，避免枯燥乏味。
三是，最高法院、最高检察院的工作报告与国务院工作报告的内容应当有所区别。人大不适宜对司法机关进行个案监督，因此，对法院、检察院的监督应当重在对其所任命人员的监督，而对政府的监督，既包括对人的监督，也包括对事的监督。“一府两院”应当根据人大监督的这一特点来起草工作报告。
2.人大审议和批准的对象究竟是什么？人大会议对“一府两院”的工作报告在审议之后要进行表决，通过一个是否批准的决议。但是，“一府两院”的工作报告是否等同于其工作本身？审议和批准工作报告，能否等同于审议和批准“一府两院”的工作？似乎不能这么看。因为：有时候工作做得好，但工作报告未必写得好；有时候工作做得不好，但报告写得很好；有时候人大代表对“一府两院”负责人的评价，与工作实绩和工作报告都不相符合。这些因素对工作报告的表决得票数，都有重要影响。它向我们提出的问题是，审议和表决工作报告的传统做法，能否说是一种成功的工作监督方式？有没有需要改革和完善的地方？
3.工作报告一旦不通过怎么办？这样的情况，多年前在地方人大审议表决法院工作报告中就发生过。只要有表决，就有得票不过半数的可能。但如何处理这种情况，相关法律缺乏明确规定。工作报告不通过，能够再作一次报告、再进行一次审议表决吗？如果能，其法理基础是什么？如果不能再作一次报告，又怎么办？而且，工作报告一旦不通过，如何追究责任？而追究责任可能又涉及党委，因为党是领导一切的。建议对这些问题进行研究规范。
4.建议减少甚至取消口头作工作报告的传统做法。全国人大会议的时间十分宝贵，但是用来听取有关领导人、负责人作工作报告的时间太长。宪法和法院、检察院组织法规定，“一府两院”向全国人大报告工作，宪法还规定，全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划的报告以及国家预算和预算执行情况的报告，但是，并没有规定必须口头报告。报告工作、报告国民经济和社会发展计划以及国家预算情况，既有口头报告，也有书面报告，有没有可能将最高法院、最高检察院的工作报告，国民经济和计划预算的报告，甚至全国人大常委会的工作报告，都改成书面文件直接印发会议？这样就会节约会议相当多的时间。
八、完善出席会议人数和表决制度
按照两个议事规则的规定，举行全国人大会议，须有三分之二以上的代表出席，举行常委会会议，须有过半数的常委会组成人员出席。这个出席人数的规定是如何计算出来的，道理是什么，不甚清楚，但需注意的是，出席人数会直接影响表决的得票数。有两个问题：一是，宪法修改须由全体代表的三分之二以上通过，一旦出席人数勉强过三分之二，反对票、弃权票又较多，怎么办？二是，常委会组成人员缺席较多，表决议案不过半数怎么办？建议研究一下会议出席人数的法定数量，并明确规定代表、委员的请假制度，严格限制请假。
两个议事规则对全国人大及其常委会的表决制度做了规定，但有一些问题需要研究。
1.有无必要设秘密写票处？全国人大议事规则规定，有三分之二全体会议选举或者表决任命案时，设秘密写票处。但实际上，只要去秘密写票处写票，几乎必然会被认为要投反对票，建议总结一下几十年来究竟有多少代表去秘密写票处写过票。如果作用不大，可以不做这样的规定。而常委会的议事规则也没有规定表决任免案时，要设秘密写票处。
2.研究扩大公开表决的范围。按照两个议事规则的规定，代表大会表决议案，采用投票方式、举手方式或者其他方式，修改宪法采用投票方式，常委会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式。实践中，大会和常委会会议的表决方式主要是无记名投票和按表决器，体现的都是匿名秘密的表决原则。人们的日常认识中，也认为只有秘密表决，才能真正体现民主。但是，从国外代议制民主的基本技术和原理看，有一个形象说法，叫做秘密未必民主，公开未必落后。不加分析地采用公开表决方式，会妨碍真实意愿的表达，但不加分析地强调秘密表决，又容易使表决者失去责任，怠于严肃投票（比如不按表决器、随意投票等），特别是易使表决者失去选民的监督。全国人大代表和常委会委员本来就是层层间接选举产生的，选民的基础容易受到不同程度的质疑，为加强全体人民对他们行使职权的了解监督，增强其责任心和履职能力，公开他们对议案表决的态度，是十分必要的。建议在修改法律时，确立公开是原则、秘密是例外的表决原则，除了人事选举任免一律采取秘密表决的方式外，其他所有议案均实行公开表决，向全社会公开每个代表委员的态度。
3.明确规范党员代表委员表决时服从法律和服从党内法规的关系。代表委员中的大多数是中共党员，党员在行使表决权时必须服从党内法规所规定的党的纪律，但是，代表法又规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究，也即代表按照自己的意愿行使表决权是法定权利。现在的问题是，一旦党的纪律要求党员赞成，而代表内心却要反对，这种情况下，代表应当如何选择？如果投了反对票或者按了反对键，法律不能追究，那么，党内法规能否追究？又如何追究？能否追查其投票表决情况？这个问题十分重大，建议研究规范。
4.建议明确规定，不得把选票设计成赞成的不动笔，或者赞成的不按表决器。在全国人大及其常委会的表决中做出这样的规定，可以有效地制止各类表决中的类似做法。
常委会组成人员守则化解到议事规则中来
九、其他一些建议
建议在修改三件法律时，将全国人大常委会组成人员守则，各专门委员会的议事规则，以及全国人大常委会党组和委员长会议通过的涉及全国人大及其常委会工作的各类规范性文件，一并加以梳理，将必要的内容整合充实到三件法律中。
* 刘松山，华东政法大学法律学院教授。
注释：
[1] 参见《彭真传》编写组：《彭真传》第二卷，中央文献出版社2012年版，第620-621页
[2] 《周恩来选集》（下），人民出版社1984年版，第208页。