摘要：八二宪法制定时，对如何规定国家机构出现了各种意见分歧。中央决定以五四年宪法为基础，以民主集中制为原则，恢复和完善以人民代表大会为核心的国家机构体系。四十年来，人民代表大会制度在坚持党的领导、完善各项制度、首创全过程人民民主和“四个机关”学说重大理论等方面，有重要发展。贯彻落实党的二十大报告，坚持和完善根本政治制度，需要创新和改进党对人大工作的领导，完善民主选举和人大及其常委会集体行使职权的制度，进一步发挥代表大会作用。
关键词：宪法 党的领导 国家机构 人民代表大会制度 全过程人民民主
人民代表大会制度是由宪法确立的，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度。在八二宪法公布施行四十周年之际，回顾这一根本政治制度在宪法中进一步完善及其四十年来在实践中的发展历程，具有十分重要的历史与现实意义。
一、五四宪法：八二宪法的修改基础
1980年9月，中央和全国人大开始着手修改1978年宪法（以下简称“七八年宪法”）。按照原计划，1981年上半年公布宪法修改草案，并于当年的五届全国人大四次会议审议通过。但后来该计划推迟了一年多，到1982年12月4日五届全国人大五次会议，才完成修改七八年宪法的任务。这次宪法修改推迟一年多的一个重要原因，是如何在宪法中规定国家的政治制度。自宪法修改委员会成立到1981年6月底，关于如何规定国家的政治制度，有各种不同意见。由于存在认识上的混乱，直到1981年6月，胡乔木卸任宪法修改委员会秘书长时，宪法修改委员会秘书处也没有形成可供讨论的宪法修改草案。
1981年6月， 彭真主持修宪工作后提出，“宪法不是争论问题，而是把可定的定下来”，“只写党内基本一致了的东西，不写党内还不一致的东西”，“要尽量避免引起争论”，“如果把党内还没有基本一致的问题写上，必然会带到群众中进行辩论，不利于总结经验，不利于团结一致向前看”。这为解决宪法要不要写四项基本原则以及如何规定国家机构提供了方向。对于前者，宪法修改委员会指出，《关于建国以来若干历史问题的决议》是党内形成一致意见的重要文件、宪法修改的基础。对于后者，宪法修改委员会指出，要以五四年宪法为基础修改。
按照通常的理解，以五四年宪法为基础，是指以五四年宪法规定的所有内容为基础。这当然符合逻辑。但宪法修改委员会强调的主要是以五四年宪法确立的国家机构体系为基础，即以人民代表大会制度为基础。因此，上述各种意见分歧的要害就是要不要实行以及如何实行人民代表大会制度。对此，时任宪法修改委员会副主任彭真从以下几方面提出了将五四年宪法作为修改基础的理由：
一是，“以五四年宪法为基础，有正反两方面的经验，有可能搞得快些”。就国家机构而言，“正反两方面的经验”，是指五四年宪法规定的人民代表大会制度，既有得到很好实施的正面经验，也有遭到严重破坏的反面经验，还有改革中积累的新经验。
二是，“以五四年宪法为基础，可以避免许多麻烦，躲开暗礁，避免不必要的争论”。“麻烦” “暗礁”“争论”，主要指实行一院制还是两院制、能否搞三权分立、实行民族区域自治还是搞联邦制，以及是否设立检察机关等问题。对这些争论，他明确说：“五四年宪法都考虑过，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。”
三是，“五四年宪法规定的国家机构比较好”。五四年宪法设计的国家机构的体系结构比较安全可靠：“人大和常委（会）权很大，但不属于个人，是集体行使的。总理由主席提名，但由人大通过。国务院组成人员要人大决定，个别的任免由常委（会）决定。”“当时，毛主席不只讲过一次，与世界各国宪法相比，我们的国家体制比较安全，比较保险”。
四是，“‘文革’中发生的问题，不是宪法规定有毛病，而是没有按照宪法去办”。这是针对“文革”中国家机关遭到破坏而引起的对五四年宪法确立的人民代表大会制度的不信任问题，而专门作出的解释和澄清。
五是，“一院还是两院”？在人民代表制度体制下，全国人大能不能设两院？这是个尖锐问题。当时有一种观点认为，两院制并不天然具有阶级属性，与多党制也无必然联系，资产阶级国家有实行两院制，也有实行一院制的，苏联虽然是社会主义国家，但实行了两院制。对于要不要实行两院制，争论了一年多。对此，彭真提出，要以五四年宪法规定的人民代表大会结构为基础，实行一院制，不搞两院制，“我们不是联邦制国家”，“列宁讲，两院制不是政治生活的正常条件。马克思、恩格斯对两院制都是采取批判态度。苏联搞民族院是因为有加盟共和国，但不认为两院制好”。政协不被为两院中的一院：“如果按界，那么政协就是按界，按职业产生的。五四年时，民主党派主张政协成为上院，经过讨论，政协还是作为统一战线组织好。”
宪法修改委员会以五四年宪法为基础进行修改的意见，得到了中央的同意。邓小平在1981年9月9日会见日本客人时，明确说：“过去我们有一个比较完备的宪法，就是一九五四年通过的宪法。我们现在就是以它作为基础来修改。”当然，以五四年宪法为基础进行修改，不是要照搬它对国家机构的规定。1981年7月21日，彭真在给中央的报告中说，以五四年宪法为基础修改，但要“根据新的经验教训补充和发展”。1982年2月17日，邓小平在谈宪法修改草案时，也强调，“从一九五四年到现在，原来宪法已有近三十年了，新宪法要给人面貌一新的感觉”。
也有观点指出，毛泽东说过，五四年宪法是过渡时期的宪法，怎么能以它为基础来设计具有长远意义的根本政治制度呢？这涉及对“过渡时期”的理解。毛泽东的确说过，五四年宪法“是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右”。他还说，“我国的各种办法大部分是过渡性质的”。但是，毛泽东所说的过渡性质的“各种办法”，主要是指过渡时期进行社会主义改造和实现公民基本权利的各种办法。前者主要包括经济成分、过渡形式等方面的内容。而对于人民代表大会制度，毛泽东非但没有说成过渡性质的政治制度，相反，如前面彭真所说，他从国家体制的安全出发强调了宪法对这一制度设计的科学性：“我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有主席，就更安全些，不至于三个方面同时都出毛病……设主席，在国务院与全国人大常委会之间有个缓冲作用。”
刘少奇所作的宪法草案报告，也是将“我国人民民主的政治制度”另列标题，与“关于过渡到社会主义社会的步骤问题”分开阐述，并强调“我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的”，“中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进”。即，无论在社会主义改造的过渡时期，还是社会主义建成之后，中国人民都要用这样的政治制度保证国家沿着社会主义的道路前进。这就清晰地表明，五四年宪法的过渡性质，绝不是指人民代表大会制度是过渡性质的政治制度。当然这并非表明五四年宪法关于国家机构的所有规定都是静止不变和不能修改的。
由上可见，以邓小平、彭真为代表的宪法修改委员会强调以五四年宪法作为修改七八年宪法的基础，在保证人民代表大会制度这一根本政治制度的连续性、稳定性和权威性上，与毛泽东、刘少奇当年的论述和五四年宪法的核心精神，是一脉相承的，对于确保政治制度不偏航，并从宪法法律上将国家的权力牢牢掌握在人民和人民代表大会的手中，具有极为重要深远的历史意义与现实意义。
二、八二宪法恢复、完善人民代表大会制度的主要内容
以五四宪法为基础进行修改基础的大方向确定下来后，八二宪法关于国家机构的设计才得以顺利进行，并在以下几方面对五四年宪法的规定做了重要的恢复与完善。
（一）用民主集中制原则保证国家权力掌握在人民手中
宪法修改讨论中的一个焦点问题，就是要不要实行民主集中制。有观点提出，民主集中制的含义以及民主与集中的关系，并不清楚。还有的认为，政治制度有民主和专制之分，可以称民主制度或称专制制度，但民主集中制不是一项制度。而赞成实行民主集中制的观点，对于民主集中制在政治制度中应当如何运用，也存在认识上的分歧。对民主集中制的赞成与否以及对其具体内容的意见分歧，很大程度上反映了对实行人民代表大会制度的赞成与否，以及对这一根本政治制度应当包括哪些内容的认识差异。
毛泽东在1940年《新民主主义论》和1945年《论联合政府》中都设想，要在人民代表大会的政权组织中运用民主集中制,这与马克思主义将权力集中于人民代表机关以及列宁关于一切权力归苏维埃的理论，是一脉相承的，也与资产阶级三权分立和议会制有根本不同。1948年9月，毛泽东在中央政治局会议上进一步指出，“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级的议会制”。毛泽东关于采用民主集中制的设想，在1949年政协共同纲领和五四宪法中都得到了贯彻。周恩来在他所作政协共同纲领草案的说明中说，“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度，它完全不同于旧民主的议会制度”。刘少奇在宪法草案的报告中也强调，“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家的权力，就说明了我们的民主集中制”。
值得注意的是，毛泽东、周恩来、刘少奇关于民主集中制的论述，主要站在政治体制和人民权力归属的角度，并没有对如何运用民主集中制进行具体设计，而共同纲领和五四宪法有关国家机构体现民主集中制的规定，也不一致。按照共同纲领的规定，各级政权机关一律实行民主集中制，其主要原则是：人民代表大会向人民负责并报告工作；人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作；在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的原则；各下级人民政府由上级人民政府加委并服从上级政府，全国各地方人民政府均服从中央人民政府。这些规定比较繁密，但是否全面和严谨，值得推敲。而五四宪法仅用一句话规定，全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机构，一律实行民主集中制。这与共同纲领的规定相比，又过于简略，含义不甚明确。
八二宪法在第3条第1款明确规定，国家机构实行民主集中制的原则。这一原则“是我们国家的政体”，表明“我们的政权是由人民掌握的，是由百分之九十九点九以上的人掌握的”，“体现了我国国家体制的重要改革和新的发展”。“根据这一原则和我国三十多年来政权建设的经验，草案对国家机构作了许多重要的新规定”。由此可以看出，八二宪法关于民主集中制“政体”的规定，保持了历史的连续性和稳定性，并在总结经验的基础上作了新的发展。但是，只有将宪法对这一原则的具体规定与当时的不同意见对照起来，特别是与资产阶级政治制度对照起来，才会对我国政治制度的精髓有更深刻的理解：第一，在民主集中制原则下，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会，而各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。这是《宪法》第2条和第3条第2款的规定，也是与资产阶级国家权力来源的区别所在。
第二，在民主集中制原则下，最高国家权力机关即全国人民代表大会。而在分权制衡体制下，这一国家机关不被承认。所以，如不能把人民权力集中起来行使，不承认有一个最高国家权力机关，我国政治制度设计就不仅会与历史脱轨，也会陷于混乱。
第三，在民主集中制原则下，行政机关、审判机关、检察机关等国家机关（中央一级还包括国家主席和国家中央军事委员会）均由人大产生。如果不实行民主集中制，就意味着这些国家机关及其领导人员可以通过其他方式，包括由选民直接选举产生。而早在1940年彭真领导的晋察冀边区政权建设中，就有人主张行政机关与民意机关平等、平行和互相牵制，都由选民投票直接选举、罢免。但晋察冀党的干部扩大会议否决了这种意见，决定民意机关应当是全权的政权机关，各级行政机关及其首长应由民意机关选举、罢免。“在政体问题上，民意机关与行政机关坚定贯彻民主集中制这个根本组织原则，反对国民党的所谓政权要民主、治权要集中的论调” 。
由上述晋察冀根据地的历史，可以联想到十几年前个别省份推动的直选乡长活动。乡长由选民直接选举看上去是推进民主的措施，在消极方面，也容易被认为缺乏宪法法律的依据，但真正严重的是，这种做法背离了民主集中制的国家机构组织原则，背离了人民代表大会制度的政治体制。它引发的问题是：如果乡长可以直接选举，那么县长、省长直至中央一级人大之外国家机关的领导人员，是不是也可以直接选举？如果人民代表大会由选民选举产生，而其他国家机关的领导人员也由选民直接选举产生，人民代表大会又如何成为权力机关，并居于其他国家机关之上？我国政治制度与资产阶级国家分权制衡的政治制度又有什么区别？所以，《宪法》第3条第3款关于行政机关等国家机关由人民代表大会产生的规定，是饱含深意的，是对三权分立等资产阶级政治制度的直接否定，具有极为重要的意义。
第四，在民主集中制原则下，中央与地方国家机关职权的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。这是《宪法》第3条第4款的规定。它不仅解决了中央与地方关系中的矛盾，坚定不移地实行单一制的国家结构形式，实行民族区域自治制度，为实行特别行政区制度留下了空间，也直接回应了宪法修改讨论中要不要实行中央与地方分权或者地方自治的争议，特别是否定了实行所谓联邦制和搞加盟共和国的错误论调。
（二）加强人民代表大会的组织与职权
宪法修改的讨论中，有建议将全国人大代表的人数减少到1000名左右，或者实行两院制，以便于开会和决定问题。这个建议的初衷当然是好的，但这面临三个问题：一是，在当时就有十亿人口的中国，代表人数减少到1000名左右，是否符合实际？对此，彭真提出：“我国国大人多，有五十多个民族，两千多个县，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各政党在全国人大中都需要有适当数量的代表，人数少了不行。”二是，1000名左右的代表人数，能否保证国家权力掌握在人民手中？“我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人”，因此，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少”。三是，1000名左右代表组成的全国人大，能否体现根本政治制度的性质？这是个极为重要又尚未引起足够重视的问题。长期以来，一直有大幅减少全国人大代表人数并要求代表专职化的倾向性观点，也不能否认该观点受到西方议会组成人员数量较少及职业化的影响。
我国实行人民代表大会根本政治制度，是由党的群众路线决定的。对这个问题，1951年彭真在指导人民代表会议工作时就提出，人民代表会议“是我们在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式”，“是政权工作从群众中来到群众中去的基本组织形式”，而“群众路线是我们一切工作的根本路线”，“毛主席讲过，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式……因此，我们把人民代表会议定成我们国家的根本政治制度” 。也就是说，由人民代表会议发展而来的人民代表大会，是适应政权工作中贯彻群众路线需要而作出的制度选择，由于群众路线是一切工作的根本路线，人民代表会议以及后来的人民代表大会制度，才被定性为根本政治制度。
1980年8月29日，彭真在出席五届全国人大三次会议的党员代表和全国政协五届三次会议的党员委员联席会议时说，代表在大会上发表意见，提出批评、建议以及行使其他监督权，“是党和国家实行群众路线的很好的形式，它可以更好更快地直接集中人民群众的意见，作出正确决定”。亦即，全国人大代表在会议中的发言和批评、建议等行使职权的活动，是被当作群众路线的工作方法看待的，是贯彻群众路线的体现。
群众路线是毛泽东思想的活的灵魂之一，是党的生命线和根本的工作路线，其基本内涵就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，始终强调一个“众”字。2014年9月5日，习近平总书记在纪念全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中，也将群众路线与坚持和完善人民代表大会制度联系在一起，强调“国家各项工作都要贯彻党的群众路线，密切同人民群众的联系”。而组织人民代表大会，人大组成人员行使职权，就是在党的领导下发动和组织群众，了解和取得群众意见，集中和形成群众正确意见的过程，自始至终也贯穿了一个“众”字。所以，“众”字在人民代表大会中的基本体现，就是组成人员要有相当的方面性、广泛性和代表性，这与资本主义国家议会组成人员的所谓精英性、专业性、职业性的特点，有很大区别，甚至是相对立的。立足群众路线与人民代表大会制度的深刻关联，对全国人大代表的数量为什么不能大幅减少或者实行专职化，就会豁然开朗。而彭真正是深刻地认识并坚持人民代表大会制度这一根本特点，在修宪过程中才反复强调全国人大代表的人数不宜太少，并反对实行两院制。不仅全国人大代表人数不宜太少，由于地方各级人大同样是政权工作贯彻群众路线的重要形式，所以其代表的数量也不宜太少。
代表数量不宜太少，却要充分发挥人大作用，体现人大制度的优越性，怎么办？对此，八二宪法做了三个方面的重要改革：其一，加强人大及其常委会的组织。比如，加强全国人大常委会的组织，规定常委会委员实行专职，不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务，使常委会成为代表大会的常设机关，其组成人员成为代表大会的常务代表。加强全国人大专门委员会的建设。八二宪法规定全国人大设六个专门委员会，作为全国人大的工作机构，在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案。加强委员长会议建设，规定委员长、副委员长和秘书长组成委员长会议，处理常委会的重要日常工作。再比如，将1979年地方组织法中关于县以上地方人大设立常委会的规定，在宪法中进一步肯定下来，规定地方人大常委会组成人员与全国人大常委会委员一样，也不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务，使地方人大常委会成为同级人大的常设机关。
其二，赋予人大常委会广泛的职权。八二宪法在五四年宪法的基础上，赋予全国人大常委会相当广泛的职权，规定全国人大常委会与全国人民代表大会共同行使国家立法权，在全国人民代表大会闭会期间可对大会制定的法律进行部分补充和修改。与此同时，宪法还赋予地方人大常委会广泛的职权，使之在大会闭会期间可经常性行使地方国家权力。
其三，对发挥代表作用作了新规定。在宪法讨论过程中，有的意见提出，人大代表不能只当“会议代表”“举手代表”，要让代表真正参与到国家大事的管理中。但是，对于如何发挥代表作用，在认识上并不统一。对这个问题，八二宪法通过后，宪法修改委员会秘书处的负责同志在全国人大常委会法工委的宪法学习中曾指出：有的人总是强调代表到处检查工作、处理来信等等，这可不成。如果每个代表都可以随便检查、干涉，全国人大代表3千人，还有省、市、县、乡镇代表，大概各级人大代表50万人。这样一来，政府没法工作了。针对五四年宪法对代表履职规定较少的情况，八二宪法在加强全国人大代表提出议案、质询案和人身、言论特别保护权的同时，还专门规定代表要密切联系选举单位，听取和反映人民意见要求。但是，按照宪法的规定，我国各级人大代表管理国家大事的主要方式，还是通过会议形式进行，并且集体行使职权，用彭真的话，就是人大及其常委会集体有权，个人无权，开会讨论时充分扬民主，但表决时必须实行民主集中制，一人一票，由多数决定。
在代表大会人数不宜大幅减少的情况下，加强人大常委会组织与职权，以弥补代表大会因人数多而存在的各种不足，同时充分发挥代表作用，是八二宪法在政治体制设计上的重要策略，使中国的人民代表大会与西方国家的议会相比，既有根本性区别，又反映了代议机关组织和行使职权的共同规律，即：人民代表大会更多地体现政权组织的群众路线特点，体现了人口众多的单一制大国在政治上团结照顾各方的要求，同时也要充分发挥自身作用，而常委会人数较少，并实行委员专职，便于经常性地开会和讨论决定问题，体现了代议机关共同性的特点规律。实践证明，这个策略是符合中国国情的。
（三）以人民代表大会为核心组织国家机构体系
人民代表大会制度的要义，是以人民代表大会为核心和牵引产生其他国家机关，并确立各国家机关自身及彼此间的组织体制。为此，八二宪法做了以下重要制度设计。
1. 以行政区域为基础组织国家机构体系
八二宪法以不同层级的行政区域为国家治理单元，在行政区域中设置人民代表大会，并由它产生相应的国家机关。其中，在乡镇一级，只设人民代表大会和人民政府，不设其他政权机关，以保持基层政权与人民群众的密切联系，接受群众监督。在县以上的地方行政区域，设人民代表大会，并由它组织同级的“一府两院”。在中央一级，全国人大除了组织“一府两院”外，还产生国家主席和国家中央军事委员会。对于是否设国家主席以及如何规定国家主席的有关制度，是一个重要而又有争议的问题。最初设计的草案曾沿用五四宪法关于国家主席统率武装力量和主持召开最高国务会议的规定，后来经过统筹考虑，将国家主席定性为“虚位”，并设立国家的中央军事委员会，领导全国武装力量。
八二宪法制定过程中，有人建议规定国家主席是国家元首。据笔者查阅档案印象，宪法修改委员会秘书处一位专家还写了一篇叫“论国家元首”的长文。对此，彭真在1982年4月22日向全国人大常委会所作宪法修改草案说明中的表述是“恢复设立国家主席，对内对外代表国家”，在后来向全国人大会议所作宪法修改草案报告中的表述是“恢复设立国家主席”，删去了“对内对外代表国家”。宪法的规定是，“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节”，未用“国家元首”表述。当然，这一规定以及相关考虑，是由当时的历史条件决定的。
有关中央军事委员会，根据王汉斌回忆，宪法修改委员会秘书处曾经起草了中央军事委员会的有关条文，报邓小平审核，“小平同志的意见，就写两条：一条是中央军委领导全国武装力量，军委实行主席负责制；另一条是规定中央军委主席对全国人大及其常委会负责。宪法中这一节是小平同志亲自拟定的”。恢复设置国家主席和设立中央军事委员会，对于建立以全国人民代表大会为核心的中央国家机构体系具有重要意义，但如果从国家机构职权划分和理解上看，在全国人民代表大会之下，除了“一府两院”行使的行政权、审判权和检察权外，又可以认为有一个“军事权”，那么，“军事权”的性质是什么，如何理解其与行政权等国家机关职权的关系？是值得研究的重要课题。
在国家机构的设置中，还遇到一个是否设置检察机关的问题。王汉斌在访谈录中说：“在修改宪法过程中，有位领导同志提出，为了精简机构，检察机关可以同司法部合并，不再设立独立于行政部门之外的人民检察院。”其中“领导同志”是胡乔木。宪法修改开始讨论时，就有观点要求取消检察机关。1982年10月中旬，也就是宪法草案交付审议的不到两个月前，胡乔木给彭真写信，建议取消检察机关，将检察机关并入司法行政部门。这件事引起了较大震动。王汉斌“当时拉着张友渔同志，联名写了个意见，建议保留人民检察院”。彭真认为不能取消检察机关。10月25日上午，邓小平同彭真等谈检察、司法机构的设置问题。在听取彭真汇报存在两种不同意见时说，检察院仍维持现状，不与司法部合并。这样，检察机关得以保留下来。
2. 科学设计人民代表大会与其他国家机关之间的关系
对此，八二宪法的规定较分散和原则，为避免认识中的偏差模糊，彭真阐述了以下要点：一是，要体现民主集中制原则，与三权分立体制区分开：“全国人大是最高国家权力机关，全国人大的执行机关是国务院，不是三权鼎立”；“党委、人大、政府，分工不同，职责不同，但不是权力之争，三个机关实际上干的是一件事情”。人大与政府关系，“是实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正”。 二是，人大只管大事，其他机关负责具体的执行：“全国人大和它的常委会自身的任务，是审议和决定国家根本的、长远的、重大的问题”，而“政府部门和司法机关提请人大和人大常委会审议、决定的议案，审查、批准的计划，不论长期计划，还是年度计划，都是重大的问题”。 三是，人大一不要失职，二不要越权：“不要代替政府工作，不要不恰当地干扰政府工作，只管重大原则问题”，“至于具体工作，可以这样办，也可以那样办，还是由政府去办比较好。重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事”。“一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。”
这些讲话要点生动而精辟地阐述了八二宪法关于人大与由它产生国家机关之间关系的立宪原意，对于科学认识和执行宪法法律规定，具有重要的理论与实践意义。
3. 为“一府两院”的组织体制确定基本框架
对此，八二宪法在五四年宪法的基础上进行了诸多重要完善：一是，延续五四年宪法的规定，将政府定性为权力机关的执行机关和行政机关，并做了多方面完善。其突出的是，规定各级政府实行首长负责制，国务院实行总理负责制，国务院部门实行部长、主任负责制。为防止总理负责制可能引起的个人专断之弊，宪法规定，国务院设常务会议和全体会议，由总理主持和召集，而与宪法一起通过的国务院组织法则明确规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。与国务院的领导体制相一致，宪法也规定地方各级政府实行首长负责制。二是，在五四年宪法规定的基础上，将人民法院、人民检察院分别定性为审判机关和法律监督机关，继续将两机关的上下级关系规定为监督与被监督、领导与被领导的关系。宪法对两机关组织体系的规定，是以有利于它们执行全国人大及其常委会制定的法律，向同级人大负责并报告工作，受同级人大监督，区别于三权分立体制下的司法机关为根本前提的。 三是，确立了法院、检察院和公安机关在刑事案件办理中分工负责、互相配合、互相制约的关系。这一规定是我国政治体制在司法领域与三权分立体制的重要区别。
三、八二宪法施行以来人民代表大会制度的重要发展
四十年来，特别是党的十八大以来，人民代表制度在以下方面取得重要发展。
（一）坚持、加强和改善党对人大工作的领导
八二宪法在“序言”中对党的领导作了表述。与此同时，又明确规定，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会是最高国家权力机关。将党的领导写在“序言”中，是由当时的历史条件决定的。规定人民代表大会是权力机关，是马克思主义人民代表机关理论在宪法中的体现，但这不意味着人大工作可以不要党的领导，更不意味着坚持党的领导与人大依法行使职权存在所谓对立、紧张的关系。
宪法制定后，出现了“序言”有没有法律效力的争议。如果认为“序言”没有法律效力，就容易产生对党的领导的法律效力的怀疑甚至否定,进而影响到对党与人大关系的认识。对这个问题，王汉斌在其访谈录中说，“我认为宪法‘序言’是有法律效力的”。他还说：“有一次，有位领导同志问我：宪法‘序言’有没有法律效力？我说，宪法‘序言’是具有法律效力的，只是宪法‘序言’对四项基本原则使用的是叙述性的语言，不是规定性的语言，在适用时就有灵活的余地。”此处的领导同志向他问询，显然是遇到了宪法“序言”是否有法律效力的争议，而党的领导又是四项基本原则中最关键的一条，所以，王汉斌的态度很明确：“序言”有法律效力。据此，党的领导虽然写在“序言”中，但无疑是有法律效力的。这反映了立宪原意。为什么说四项基本原则“在适用时就有灵活的余地”？对这个问题应当历史地、与时俱进地看待，具体到坚持党的领导上，无疑包含这一理解：坚持、加强党的领导与改善党的领导，具有重要的辩证关系。强调坚持、加强党的领导的同时，必须不断改善党的领导，也只有不断改善党的领导，才能更好地坚持和加强党的领导，而改善党的领导又是一项长期艰巨的任务，但无论坚持、加强党的领导，还是改善党的领导，在不同的时期、不同的条件下，都会有不同的内容和方式，此应为“灵活”之意。值得注意的是，在八二宪法的实施过程中，对于党如何领导，的确遇到了分歧，这在处理与人大依法行使职权的关系中，也有反映，甚至出现了将坚持党的领导与人大依法行使职权对立起来的错误的看法和做法。
2018年修改后的宪法，在总纲第1条增加规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这一规定是对八二宪法的重大发展，是坚持和加强新时代党领导人大工作的根本法依据。习近平总书记十分重视坚持、加强和改善党对人大工作的领导。他强调，“要加强党对人大工作的全面领导”，“各级党委要把人大工作摆在重要位置，完善党领导人大工作的制度，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题”；“要支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作”，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”。习近平总书记的重要论述为党领导人大工作提供了根本遵循。
（二）完善人大的选举、代表、组织和议事制度
一是，不断完善选举制度。1979年以来，选举法经过多次修改，各级人大代表的选举制度不断健全。八二宪法对选举制度的一项重要改革，是将直接选举人大代表的范围扩大到县一级行政区域。这源于1979年选举法修改的开拓性规定。而2010年修改后的选举法，明确规定城乡按照相同人口选举人大代表，实现了城乡选举中的“同票同权”。这是选举制度和人民代表大会制度的重大发展成果。
二是，代表制度不断完善，代表作用得到越来越充分的发挥。我国人大代表与西方国家议员在性质地位和工作方式等方面，有根本性区别。1992年，全国人大专门制定代表法，对人大代表的工作活动以及执行职务保障等做了系统规定，反映了我国代表工作的特点规律。此后，这部法律又经过多次修改，代表制度不断得以完善。2005年，中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，对全国人大代表工作提出诸多意见，并要求：代表在大会闭会期间的活动一般在原选举单位的行政区域进行，即不宜跨区域活动；全国人大代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，即个人活动不是代表活动的主要形式；代表在视察中不直接处理具体问题，代表个人不得干预具体司法案件的审理和执行。该文件对地方各级人大代表活动也具有重要指导意义。
三是，人大的组织、议事制度不断健全完善。全国人大在通过八二宪法的同时，也通过了全国人民代表大会组织法，并于1989年制定其议事规则。2021年，全国人大对这两部法予以完善。1987年全国人大常委会制定了自己的议事规则，这部法律于2009年、2022年进行两次修改。八二宪法制定前，1979年地方组织法对地方人大的组织已作出规定。此后，这部法律自1982年以来历经六次修改，地方人大的组织制度不断健全完善。为协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排，2004年修改宪法，将八二宪法规定的乡镇人大任期由三年改为五年，与县以上各级人大的任期一致，发展了乡镇人大制度。
（三）推进人大行使职权的制度化、规范化
地方组织法对地方人大及其常委会所行使的职权，可概括为四项：一是制定和颁布地方性法规，二是讨论、决定本行政区域的重大事项，三是进行人事任免，四是监督本级政府和法院、检察院的工作。这“四权”，一般被称为立法权、决定权、任免权和监督权，不仅适用于地方人大及其常委会，也适用于全国人大及其常委会。
针对这四项重要职权，全国人大于2000年制定了立法法，并于2015年进行重要修改，对以全国人大及其常委会为核心的分层次的立法体制和立法程序做了全面系统的规定，经过几年实践，总结新经验，针对新问题，立法法的修改又被提上日程。人大及其常委会如何行使监督职权，是八二宪法实施后各方普遍关注和重视的问题，为此，全国人大常委会于2006年制定了监督法，对各级人大常委会行使监督权的主要事项予以规范。这部法律实施16年来，积累了经验，也面对重要的问题，为适应新时代加强监督工作的需要，监督法的修改已被列入计划。而讨论决定重大事项，是宪法和地方组织法等法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，但在实践中如何行使这一职权，遇到不少问题。2017年，中共中央办公厅印发的关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，为各级人大及其常委会更好地行使重大事项决定权提供了重要保障。
（四）创新人民代表大会制度重大理论
1. 形成坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一理论
对于坚持党的领导和发挥人大作用的关系，彭真1980年就提出，“两者的目的、任务是一致的，都是为最大多数人的最大利益服务的”。1983年又提出，“在我国，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的”。从源头上看，对党的领导、人民当家作主、依法治国关系的一致性、统一的探索与认识，应追溯到彭真的以上阐述。
党的十五大报告提出，“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”，“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”。这里，坚持党的领导、发扬人民民主、严格依法办事，与现在关于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的表述，含义基本相同。党的十六大报告提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。这是党的代表大会文件第一次提出坚持党的领导、人民当家作主、依法治国“有机统一”。党的十七大、十八大、十九大、二十大报告均提出，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。现在，“有机统一”已成为人民代表大会制度下处理党的领导、人民当家作主、依法治国三者关系的成熟理论。
2. 提出发展全过程人民民主的重大理念
2019年，习近平总书记在考察上海市虹桥街道基层立法联系点时提出，“人民民主是一种全过程的民主”。2021年，总书记先是在庆祝建党一百周年大会上提出，必须“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”，接着在中央人大工作会议上全面深入地阐述了全过程人民民主理论，并强调指出，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。在党的二十大报告中，习近平总书记进一步提出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，必须“坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”。全过程人民民主是习近平总书记的重大理论首创，深刻揭示了中国特色社会主义民主政治的本质属性和发展规律，是坚持和完善人民代表大会制度的根本性指导思想。
3. 首创人大“四个机关”的重要学说
八二宪法将全国人大和地方各级人大定性为国家权力机关，沿用五四宪法的规定。而五四宪法的规定又来源于苏联1936年宪法关于苏联最高国家权力机关是苏联最高苏维埃的规定。结合八二宪法关于“国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定，“权力机关”的含义有两层：一是，国家权力来源于人民，归属于人民；二是，权力机关的职责是代表和保证人民行使权力。
除了权力机关的定性外，马克思和列宁在批判资产阶级议会的同时，都强调把无产阶级的代表机关由资产阶级的清谈馆变成真正的工作机构。早在五四宪法制定时，人大也被称为工作机关。制定八二宪法的讨论过程中，将人大及其常委会称为工作机关。而人大及其常委会本身就是由代表组成的，所以又是当然的代表机关。党的十九大报告提出，要使各级人大及其常委会“成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。这是在宪法关于权力机关规定的基础上，党的代表大会报告首次对人大及其常委会作出工作机关和代表机关的定性。
2019年，中共中央印发的《关于加强党的政治建设的意见》提出，“中央和地方各级人大机关”与行政机关等国家机关，“本质上都是政治机关”，即在前三个定性的基础上，将人大机关定性为政治机关。在2021年的中央人大工作会议上，习近平总书记明确提出，各级人大及其常委会“要强化政治机关意识”，“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。这是将人大及其常委会同时定性为政治机关、权力机关、工作机关和代表机关的重大首创。对于习近平总书记“四个机关”重要论述的重大意义，全国大常委会秘书长杨振武概括为：“是对马克思主义国家学说的继承和发展，标志着中国共产党人关于政权机关建设的规律性认识提升到新高度，开辟了新境界”，“为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作、加强大自身建设指明了方向，提供了遵循”。
四、贯彻党的二十大报告，进一步创新发展人民代表大会这一根本政治制度
贯彻实施党的二十大报告，继往开来，需要进一步推动人民代表大会制度创新发展。
第一，按照党的二十大报告“创新和改进领导方式”的要求，在毫不动摇坚持党领导人大工作的同时，遵循党的执政规律和人民当家作主规律，不断创新和改进党领导人大工作的方式，支持和保证人大依法行使职权，实现党对人大工作的“善于”领导。
第二，坚持党的领导与人民当家作主相结合，完善选举制度。按照宪法法律的规定，在产生人大代表的过程中，公民普遍地、平等地享有选举权和被选举权，但选举的民主性、实效性仍然需不断加强。党的二十大报告提出，要“保证各级人大都由民主选举产生”。为此，有必要扣住“民主”二字，加强制度建设，在坚持党领导选举工作的前提下，不断完善选举产生各级人大代表的民主程序。
第三，充分发挥代表大会的重要作用。八二宪法讨论中，曾有扩大人大常委会职权的设想，当时就引起了人大“大权旁落”的担忧。对此，彭真从侧面说，“全民讨论，有人说，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的”。为此，八二宪法做了两个限制：一是，全国人大常委会修改补充代表大会制定的法律时，须以“不得同该法律的基本原则相抵触”为前提；二是，代表大会有权改变或者撤销常委会不适当的决定。宪法和地方组织法对地方人大常委会也作了类似规定。实践中却从未出现过人大撤销人大常委会不适当决定的情形。这些年，各级人大常委会采取诸如增加列席人大常委会代表数量等措施，弥补人大常委会行使职权过于宽泛和监督不充分所带来的弊端，但效果如何有待评估。党的二十大报告提出，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，“加强人大代表工作能力建设”。贯彻这一要求，可根据不同层级人大的实际，将人大常委会的权力向人大适当转移，进一步发挥人大在行使国家权力中的作用。
第四，进一步完善人大及其常委会集体行使职权的制度。根据民主集中制的要求，人大及其常委会行使职权的基本原则是，集体有权、个人无权。但如何在人大及其常委会行使职权的不同程序中，将这一原则予以具体化，会遇到复杂的情况，需要进行理论与实践创新。
第五，推动人民代表大会之下国家机关结构的理论创新。人大之下究竟设多少国家机关为宜？它们之间应当是什么关系？毛泽东最初在《新民主主义论》中设想人民代表大会之下，只设人民政府。自五四宪法起，人大之下国家机关的设置不断发展变化。有必要对设置不同国家机关的理论基础，这些国家机关行使职权的特点规律以及彼此之间的关系，特别是区别于资产阶级国家机构的根本元素是什么，展开深入研究。
第六，重视司法改革中出现的诸多与人民代表大会制度相关的问题。党的二十大报告强调，坚持宪法确定的人民代表大会制度的政体不动摇。我国司法机关与西方国家司法机关的根本区别是，在组织上从属于人民代表大会，在职权上以执行法律为根本依归，因此凡涉及司法机关组织与职权的改革，应首先考虑其与人民代表大会的关系，以维护人民代表大会制度为重大政治原则和法治原则。这方面有些问题应予以高度重视。
第七，在理论上回答根本政治制度与基本政治制度、重要政治制度的区别及相互关系。八二宪法制定时有人建议将政治协商制度规定为基本政治制度，但有观点提出，基本政治制度和根本政治制度究竟有什么区别？什么叫“基本”？什么叫“根本”？八二宪法只规定社会主义制度是国家的“根本制度”，没有“根本政治制度”“基本政治制度”的表述。此后多次修改，也没有使用类似表述。1984年制定的民族区域自治法在序言中曾有民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”的表述，2001年全国人大常委会修改了这部法律，将其中“重要政治制度”改为“基本政治制度”。
实践中，将人民代表大会制度称为根本政治制度，已成惯例，但也时有变化。比如，党的十九大报告表述为：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。”而“根本政治制度安排”与“根本政治制度”在理解上，可能会相差很大。与此同时，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，也常被称为基本政治制度。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度的若干重大问题作了系统阐述，将人民代表大会制度称为根本政治制度，但是，将与特别行政区制度相关的“一国两制”称为“一项重要制度”。党的二十大报告在有关“加强人民当家作主制度保障”的阐述中，明确提出“坚持和完善根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度”。这是一个新的重要的提法，是党的十九大报告相关内容基础上的重大拓展。因此，深入研究三类政治制度各自的内容、特点、运行规律以及彼此之间的关系，具有十分重要的理论与实践意义。
第八，深入阐释人大“四个机关”理论：其一，“权力机关”是宪法法律用语，其他“三个机关”的称谓虽没有进入宪法法律条文，却是宪法法律的基本要求，有必要立足宪法法律的规定和精神，阐述“三个机关”的含义。其二，“四个机关”揭示的是人大的四个定位，即四个性质。唯物辩证法认为，事物的性质可以有多个，但本质只有一个，并且由主要矛盾和矛盾的主要方面决定。需要回答的是，在人大“四个机关”的性质中，有没有本质，如果有，又是哪一个？如果没有，是不是要在“四个机关”之外去探寻？习近平总书记在中央人大工作会议上提出，各级人大及其常委会要“强化政治机关意识”，“不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设”，“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关”以及其他“三个机关”。从语义看，这是对人大及其常委会自觉成为“四个机关”的具体要求，从不同角度明确了人大“四个机关”的性质，但并未像在党的二十大报告中将全过程人民民主明确揭示为“社会主义民主政治的本质属性”一样，明确其中某一性质包括“政治机关”的性质，就是人大机关的本质属性。中共中央《关于加强党的政治建设的意见》提出人大机关等国家机关“本质上都是政治机关”，研究回答人大机关的本质，是一个重大命题。其三，“四个机关”揭示的是人大机关的不同性质，但如何科学认识和处理四个不同性质之间的相互关系，也是需要深入研究的重大命题。
刘松山，山东大学（威海）法学院教授，中国法学会立法学研究会副会长
来源：《地方立法研究》2022年第6期。注释略。