作者按语
宪法解释是实施宪法的重要方式之一。这些年，学术讨论中一直有启动宪法解释的热盼和讨论。2020年9月底，北京卓亚经济社会发展研究中心邀请部分学者和相关实务界人士，讨论就宪法第十三条第三款关于征收公民私有财产应予补偿的规定启动宪法解释的问题。会后，笔者按要求起草了一份开展宪法解释的建议（原题为“建议对宪法第十三条第三款开展宪法解释，将宪法实施提高到一个新水平”），于2020年11月上旬交卓亚经济社会发展中心。据了解，卓亚中心对该草稿修改后，向十三届全国人大宪法和法律委员会提出了启动宪法解释的建议，未果。
这里披露的是作者代为草拟的初稿。其中，隐去了实务部门相关同志的姓名，并在其他个别地方加了按语。披露此初稿，意图引出的思考是：（1）现行宪法能否进行解释？如果能解释，启动解释的条件究竟是什么？（2）宪法解释应当按照什么样的程序启动？（3）全国人大成立了宪法和法律委员会，并负有“开展宪法解释”的职责，但该委员会“开展宪法解释”的含义究竟为何，在何种情况下才能履行“开展宪法解释”的职责？或者说它启动宪法解释的前提、程序以及所做的具体工作是什么？（4）宪法解释能否理解为宪法的全部内容都可以解释，其中有没有不宜解释、难以解释或者不可解释的内容？比如，类似宪法征收条款这样的内容能否解释？如果可以，又怎样解释？（5）宪法解释和制定、修改法律包括行政法规或者全国人大常委会作出决议、决定的区别是什么？（6）宪法解释的效力与宪法本身的规定和法律的效力有何区别？是等同于宪法的规定，还是低于宪法规定的效力？是等同于法律的规定，还是高于法律规定的效力？（7）什么叫“宪法解释程序机制”？开展宪法解释，是不是就意味着要先制定一部宪法解释程序法？（8）我国的宪法解释与西方国家的宪法解释究竟有什么异同？等等。
对宪法解释泛泛进行理论上的探讨并不难，难的是如何在实践中启动和操作，特别是未雨绸缪地考虑一旦开展宪法解释所面临的上述各种问题，并在深入讨论和形成共识的基础上准备相应的方案。由此可见，宪法解释恐怕不是一个从学理论证和急切愿望出发，就能看到方向前景和实现目标期待的问题。期望此次未能启动的宪法解释建议，能引发理论和实践中对这一重大问题的进一步思考。
宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”（以下简称“宪法征收条款”）。9月27日，北京卓亚经济社会发展研究中心组织中国政法大学应松年教授、马怀德教授，北京大学陈端洪教授、王锡锌教授，清华大学林来梵教授，中国人民大学王轶教授、韩大元教授、王旭教授，华东政法大学刘松山教授等九位法学专家，讨论对上述宪法征收条款进行宪法解释的相关问题。中心特邀全国人大有关专门委员会和常委会工作机构的曾任现任领导和老同志，最高人民法院和北京市第一中级人民法院业务庭的有关同志，就这一问题发表意见。
讨论中，大家认为，宪法征收条款的规定含义不清晰。其中，对于什么叫公共利益，如何界定公共利益，征收能否由行政机关单方面作出决定，行政机关与公民签订的征收协议属于什么性质，补偿的合理标准是什么，以及谁能代表国家进行征收，什么情况下才可以征收等问题，在认识和实践中，都缺乏清晰的规范。这种情况导致行政机关在征收征用中，特别是对公民房屋进行征收的过程中，出现了大量矛盾问题。对宪法这一规定的含义予以进一步明确，有很强的针对性和现实意义。多数观点认为，为解决这个问题，进行宪法解释，是必要和可行的。也有观点认为，应当先制定宪法解释程序法，再进行具体的宪法解释。还有观点认为，现在实施的《国有土地上房屋征收和补偿条例》是国务院的行政法规，与宪法第十三条第三款关于征收公民私有财产应当依照法律规定予以补偿的规定，并不一致，建议废止这件行政法规，以制定法律的方式落实宪法规定。
在梳理分析高校学者和实际部门同志意见的基础上，我们研究提出如下报告建议：
一、进一步明确宪法征收条款含义，有利于把宪法实施提高到新水平
讨论中，法院的同志反映，这些年，全国各级法院裁判中的“征收”案件共154.6万多件。其中，以行政机关为被告的案件就高达64.4万件。2016年以来，全国房屋征收案件每年都超过20万件，2018年和2019年则超过27万件，呈大幅上升态势。单是北京市一中院行政庭2017年至2019年审理的拆迁及相关延伸案件，就有2100件。其中，北京市行政机关的强拆案件大幅上升，2017年为53件，2019年则达203件，是2017年的4倍。法院的同志反映，宪法征收条款的含义模糊，容易导致基层执法乱象，侵犯公民财产权，引发诉讼包括群体性诉讼以及相关延伸诉讼。
我们觉得，法院同志反映的这些情况有一定的普遍性，需予以足够重视。
2014年，习近平总书记在首个国家宪法日作出重要指示，要求“推动全面贯彻实施宪法”。2018年，总书记在中央政治局集体学习时又强调，要“把实施宪法提高到新水平”。党的十九大报告和十九届四中全会都提出要加强宪法实施。总书记的重要指示讲话和十九大、十九届四中全会精神，是奋力推进宪法实施的根本遵循。
宪法有效实施的前提，是宪法条文具有明确的含义。全面贯彻实施宪法，有一个不断前进的过程。我们觉得，在当前形势下，针对房屋征收中带有普遍性的矛盾问题，明确宪法征收条款含义，有以下必要性：
一是，有利于化解拆迁征地过程中积累的公民与行政机关的矛盾，起到推进依法行政和保持社会稳定的作用。
二是，有利于充分保障公民财产权，贯彻落实习近平总书记在中央政治局集体学习民法典时的重要讲话精神。
三是，有利于改变大拆大建的传统发展模式，实现经济社会的高质量、人性化发展，推进十九届五中全会提出的“以人为核心的新型城镇化”。
四是，有利于彰显法治国家形象，促进对外开放。受新冠疫情影响，在国际形势复杂严峻的大背景下，进一步明确宪法征收条款的含义，会进一步彰显我国保护公民财产的决心，也是在向世界表明，外国人、外国企业的合法财产，在中国是安全的，会受到宪法法律保护，有利于吸引、稳定外资，扩大对外开放。
二、明确含义的方案以及相关考虑
方案一：针对征收条款制定一部专门的法律。
根据宪法第十三条第三款的规定，有关对公民私有财产实行征收征用的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律，国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明显不符合宪法规定。可以考虑废止这件条例，由全国人大常委会制定一部统一的征收征用法，对“公共利益”等用语、征收征用程序、补偿的标准及依据、征收征用中的纠纷解决等问题，一并作出规定。
方案二：先进行宪法解释，由全国人大常委会对征收条款的整体含义以及其中的“国家”“公共利益”“可以”“征收”等用语，予以明确，再废止《国有土地上房屋征收与补偿条例》，由常委会根据宪法的规定和宪法解释，制定征收征用方面的专门法律。
我们倾向于采用方案二。主要有以下考虑：
一个考虑是，将宪法、宪法解释和法律区分开来。现行宪法颁布实施以来，还没有针对宪法条文做专门宪法解释的做法，对于什么情况下应当做宪法解释，宪法解释与宪法和法律是什么样的关系，在效力上有无高下之分，尚缺乏统一的认识。有一种倾向性观点，认为全国人大及其常委会根据宪法制定的法律，就是对宪法的一种解释。
我们觉得，宪法解释主要是指宪法的有关表述，在理解上发生重大分歧，或者出现新情况新问题需要进一步明确含义，又不必修改宪法时，常委会所作的专门解释。宪法解释本身属于宪法的一部分，虽然由全国人大常委会作出（代表大会当然也有权进行解释），但它的效力等同于宪法，高于法律。全国人大及其常委会根据宪法的某一规定所制定的法律，是宪法之外的规范，不属于宪法本身的内容，也不得与宪法相抵触，效力是低于宪法的。根据宪法的某一规定制定法律，与对宪法的某一表述进行解释，还不是一回事，不宜把二者等同起来。如果把根据宪法制定法律、作出决议决定的行为，都视为宪法解释，会导致对宪法解释的理解过于宽泛，不符合宪法第67条对宪法解释的专门规定，还容易导致以制定法律代替宪法规定等其他一些问题。
建议组织力量对解释宪法和一般立法活动的区别，以及宪法解释与宪法、法律的关系问题做专门研究。
征收征用方面，主要的问题是，对谁能代表国家进行征收，什么样的利益才能被视为公共利益，什么样的情况下行政机关才能征收，在认识实践中存在重大分歧。对这些问题，宪法规定的含义不明确，不同法律的规定又存在不一致或者不清楚的情况。
比较典型的是什么叫“公共利益”，不同法律的规定差别很大。
对于谁能代表国家进行征收，我们比较了物权法制定过程中的几次审议稿，发现征收的主体有时被表述为“国家”，有时被表述为“县级以上人民政府”，最后通过的物权法第42条则没有规定征收的主体，表述为：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产”。这实际是回避了对征收主体的规定。
我们还对宪法中“国家”这一用语的表述进行了统计，共有113处，但谁能代表“国家”，比如地方国家政权机关能否代表国家，在什么情况下能代表国家，都不清晰。
这些情况说明，宪法关于征收主体和公共利益的表述，含义不清晰，依靠法律作具体规定，不仅难以做到，还容易出现法律规定不明确、不一致甚至混乱的情况。较可行的办法是，由常委会在对征收条款的重要问题进行宪法解释、统一认识后，再制定征收征用的法律。
第二个考虑是，履行宪法和法律委员会开展宪法解释的职责。为推动宪法实施，本届全国人大设立了宪法和法律委员会，根据常委会关于宪法和法律委员会职责问题的决定，宪法和法律委员会的一项重要职责，就是开展宪法解释。对宪法关于征收条款的规定开展解释工作，切入点好，是贯彻落实常委会决定的重要方面。
再一个考虑是，开展宪法解释不仅是一件法律性质的工作，更是一项政治性很强的工作。一段时间以来，国外敌对势力对我国法治制度和实施情况进行质疑攻击，如选择关系全体公民财产权利的征收条款进行宪法解释，有利于贯彻以人民为中心思想，对内对外彰显崇尚宪法、厉行法治、保障人权的决心做法。
还有一个问题：有观点认为，应当先制定宪法解释程序法，再进行宪法解释。党的十八届四中全会提出，要健全宪法解释程序机制，十九届四中全会提出，要落实宪法解释程序机制。我们觉得，健全宪法解释程序机制，不等于就要制定宪法解释程序法。这个机制既可以是对外公布的法律，也可以是权力机关内部的规范性机制。目前情况看，出台宪法解释程序法的条件尚不成熟，但宪法解释工作是可以先行开展和探索的。我们认为，在相关法律出台之前，可以把征收条款的解释作为典型，一事一议，针对性地开展宪法解释。把这项工作逐步开展起来，既有利于全国人大常委会主动行使职权，解决宪法实施中遇到的问题，又可以为将来的宪法解释程序立法积累经验、创造条件。
有的观点担心，对征收条款进行解释，可能会引起很多提出宪法解释的诉求。我们觉得，这个问题可以设计一些办法加以解决（作者按语：2022年12月27日，沈春耀在《人民日报》发表《认真学习贯彻党的二十大精神，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用》一文。针对宪法解释，文中有这样的表述：“落实宪法解释程序机制，采取务实管用方式方法积极回应涉及宪法有关问题的关切，说明有关情况，提出研究意见，努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。”这句话似乎透露出几个信息：一是，宪法解释已有了相关的程序机制，关键是落实问题；二是，开展宪法解释，关键是要务实管用，而不是务虚，特别是不宜提出不具备条件甚至脱离实际的设想要求；三是，宪法解释不意味着就要由全国人大常委会做出一个专门的解释，而是方式方法可以多样化，包括回应关切、说明情况和提出研究意见；四是宪法解释的目标指向是宪法的“适应性”问题，以达到稳定性和适应性的统一，而不是泛泛解释，凡事、凡有要求，均进行解释）。
三、进行宪法解释的几个要点和结构、程序问题
1、把宪法第十三条第三款与宪法第十条第三款的规定结合起来解释。宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。实践中，房屋是附着在土地上的，征收房屋的目的多数是为了征收土地，所以，对于征收征用土地中的公共利益等问题，需要在解释时一并予以考虑。
2、把对农民房屋的征收与农村土地集体所有制和农村基本经营制度的宪法地位结合起来解释。长期以来，城市发展很大程度是建立在对农村土地和农民房屋征收基础上的。根据宪法的规定，农村土地集体所有是一项重要的土地公有制形式，统分结合的双层经营体制是农村的基本经营制度，农民的宅基地和房屋受到宪法保护。但是，征收农村土地和农民房屋，处理不好就容易牺牲农民利益，特别是容易对宪法规定的农村土所有制和统分结合的双层经营体制造成冲击。
按照宪法的规定，土地集体所有和国家所有是公有制的两种形式，但是，为建设发展城市，把集体所有的土地征收为国家所有，就进一步提出一个“集体所有”是否必须让位于“国家所有”，“国家所有”是否优于或者高于“集体所有”的问题，这需要由宪法解释予以明确。
党的十九届五中全会提出，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴和新型城镇化。11月2日（2020年），习近平总书记在对推进农村土地制度改革、做好农村土地承包管理工作的重要指示中强调，要“坚持把维护农民权益作为出发点和落脚点”，“使农村基本经营制度始终充满活力”。五中全会精神和总书记的重要指示，是贯彻落实宪法关于农村农民问题规定的重要指引，也是解释宪法征收条款的重要指引。
3、把公民个人利益和公共利益，以及与前面所述相关的集体利益与国家利益的关系结合起来解释。征收过程中，如果不加分析地认为公共利益高于个人利益，国家利益高于集体利益，人为拔高公共利益，就可能导致政府征收的随意性和牺牲个人利益的危险。如何认识这几种利益之间的关系，需要在宪法解释中予以明确。
4、对征收条款中的“国家”“公共利益”“可以”的含义予以明确。建议结合征收征用的经验教训以及新时代经济社会发展的整体形势目标，对这几个用语进行专题研究后作出解释。
5、对征收协议的性质予以研究解释。如果征收协议是平等的民事合同，政府则不能强迫被征收人出让自己的财产；如果在征收协议中，行政机关与被征收人处于不平等地位，则有强迫公民出让财产的危险。宪法解释可能更需要确立征收双方平等自愿的原则。
6、建议对宪法解释在结构上分三个部分：一是，开始即做总的说明，阐明征收条款与宪法其他条款的关系，国家所有（利益）和集体所有（利益）、公共利益和个人利益之间的关系，以及征收征用协议的性质和协议双方的关系；二是，对“国家”“公共利益”“可以”等用语逐一明确含义；三是，明确由全国人大常委会制定法律，对征收征用的程序、补偿的标准以及纠纷解决等问题予以规定。
7、可以由宪法和法律委员会或者委员长会议向常委会提出宪法解释的议案。我们觉得，现在制定宪法解释程序法的条件不成熟，但可以在将要提请全国人大会议审议修改的全国人大组织法和全国人大议事规则中，对常委会进行宪法解释的程序做简略的点明式的规定，从程序上为开展宪法解释工作提供法律依据。
刘松山，山东大学（威海）法学院教授。